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土地出让期满无偿收回的法律难题

2011年01月18日 07:20 来源: 上海证券报 【字体:

  为适应房地产调控新形势,各地在土地管理制度改革方面有多种尝试。但是,要实施土地出让期满后可无偿收回的制度,却还面临着诸多难题。2007年出台的《物权法》就明确规定,住宅建设用地使用权期满将自动续期。

  众所周知,中国的土地出让始于1987年,在过去的23年中,土地管理制度发生了翻天覆地的变化。那么,假如按照土地出让期满后可无偿收回的政策来执行,一旦土地管理制度发生了与这项政策完全不相同的变化,又将如何面对呢?未来的土地管理制度将发生怎样的变化,充满了不确定性,那么,今天土地市场出现的很多矛盾和问题,将在未来重演或出现。从制度和政策的延续性来看,从执政的态度和要求来说,应当不能把问题和矛盾都交给未来。

  再一个问题是,谁是土地的最终出让人?土地出让,并不是简单的出让人与开发商的关系。以住宅用地为例,从最初土地出让的形态来看,是开发商与土地出让人之间的关系,即开发商从市场获得土地使用权后,与特定土地出让人建立了一种出让关系。但是,随着开发商将房屋建好并销售给业主,在开发商与业主之间,实际上又建立了一种新的土地使用权出让关系。那么,这里所说的出让人,到底是开发商还是原出让人呢?土地出让权期满后无偿收回,应当归原出让人还是开发商呢?再进一步分析,土地的所有权归国家,所有的土地都是国家出让给特定受让人的,是否无偿收回的权利都应当归国家呢?

  土地出让期满后出让人可无偿收回,那么该如何维护业主的权利呢?业主购买住房或商业用房,或为了居住,或为了经营,也可能是为了投资。一旦执行土地出让期满后可无偿收回的政策,业主的合法权益将受到严重损害。因为,业主购买这些房屋的使用权,是基于现行政策的相关规定,不仅买的是现在,也买的是未来。如果取消了这些房屋的未来价值,就等于取消了业主一半的权利。显然不合理,也不合法。更何况,在业主的购房合同上,并没有此项规定。也就是说,从现实出发,即便要执行这项政策,恐怕也只能按照老房老办法、新房新办法的规定,仅对新的商品房、商业房执行此项新规定。

  2007年10月1日生效的《物权法》明确规定,“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”。而1994年7月5日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条也规定,办理土地使用权续期的,应当重新签订土地使用权转让合同,并依照规定支付土地使用权出让金。都没有提出过土地出让权期满后可无偿收回的要求。那么,地方出台的土地管理规定,如何处理好与相关法律的关系?是否可突破国家法律的规定呢?如果可以突破,那会不会带来土地管理的混乱呢?

  笔者以为,细究起来,从某种意义上说,土地出让期满可无偿收回的规定,也是一种对权利的侵犯。如果真的要解决土地出让期满后的相关问题,最好的办法还是征收物业税,既可以保证不损害权益人的利益,也可以解决土地无限期无偿使用的问题。同时,可以遏制楼市过度投资和炒作的势头。

  (作者单位:江苏省镇江市国有资产监督管理委员会)

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