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10年4万亿元水利投入会带来什么?

2011年02月16日 09:04 来源: 科学时报 【字体:

  2011年中央一号文件聚焦水利,强调要把水利工作摆上党和国家事业发展突出的位置。这让很多人感到意外。

  水利是农业的命脉

  “水利是农业的命脉。”知道这句话的人不少,但真正理解这句话的人并不多。

  在一块没有水利设施的土地上种庄稼,就只能望天收。雨水少,有旱灾;雨水多,有涝灾——没有好的水利设施的保障,就没有农业的旱涝保收。这大概是“水利是农业命脉”的第一层含义。

  我国既地域辽阔,也人口众多。一方面多灾多难,是农业自然灾害最多的国家;另一方面是人均耕地面积不足全球平均值的一半,要求我国的农业必须稳产高产。这大概是“水利是农业的命脉”的第二层含义。

  随着工业化和城市化的发展,农业人口越来越少,非农就业人口越来越多,自给自足的传统农业将逐步被专业化、机械化、产业化、商品化的现代农业替代,现代农业对水利建设的要求会更高,或者说没有现代水利的支撑,不可能有现代农业。这大概是“水利是农业命脉”的第三层含义。

  农产品(000061)产量主要取决于3个因素:一是水利;二是种子、肥料等投入;三是种地人的积极性和技术素质。其中,水利是基础,水利基础好了,同样的种子、肥料投入,同样的农民,会有更多的产出;水利基础好,提升其他两个因素,农产品产出增长就会事半功倍,否则就会事倍功半。这大概是“水利是农业命脉”的第四层含义。

  水利是国家安全和强盛的基础

  2011年的中央一号文件把水利上升到了“经济安全、生态安全、国家安全”的高度。水利为什么如此重要?

  水利是农业稳产高产的基础条件。没有好的水利基础,农产品产量就会随着旱灾、涝灾大幅变动,农产品价格就会暴涨暴跌,CPI就会大起大落。经济和社会稳定就比较难。改革开放30年中国一帆风顺,有人说是国运好,应该说是好的水利基础奠定了防灾减灾的基础,以及粮食等主要农产品充足供给的基础。如果自然灾害频发,并且农产品极度短缺,经济、社会是不可能保持30年持续稳定的。

  从一定意义上讲,30年改革开放,大量劳动力从农业和农村流出,农产品供给充足,经济社会持续稳定,是因为此前我们奠定了好的水利基础,奠定了经济稳定持续发展的基石。

  未来30年,全球生物能源产业化将蓬勃发展,更多的农产品将被当做燃料消耗掉,农产品短缺将比现在严重得多,这将对我国现代化构成严重威胁。未来30年,我国必须在有限的土地上生产出更多农产品,并且实现更高水平的稳产高产。上一个30年,我国在水利上吃了老本,现在不仅要还水利的欠债,而且还要打下更高水平、更坚实的水利基础。

  水利是农业的命脉,农业是百业之基,对于一个拥有13亿多人口且人均耕地严重不足的国家来说,水利当然事关经济安全和社会稳定,这是不难理解的。水利和生态安全、国家安全有什么关系呢?

  试想:假如中华民族千百年来没有持续的对长江、黄河、淮河等大江大河的治理,哪有经济安全、生命安全、生态安全、国家安全?

  在我国的很多地方,几乎到了无水不污染、无河不断流的地步,地下水不仅过度开采,甚至受到严重污染,很多地方不仅没有了青山绿水、农业灌溉之水,甚至连人畜饮水都困难了。这样的局面持续下去,哪有生态安全、民族安全和国家安全可言?

  在“十二五”的头一年,中央一号文件聚焦水利建设既是高瞻远瞩之举,也是迫在眉睫之举。

  10年4万亿能做多少水利?

  中央一号文件决定10年投入4万亿元搞水利建设,让很多人惊讶——怎么需要这么多钱?10年投入4万亿搞水利建设,相对过去30年,钱确确实实很多,甚至超过了前60年中央财政对水利建设的总投入。但是,相对于新中国成立以来对水利的投入,实在是太少了。

  20世纪90年代以前,全国每年至少有2亿~3亿农村劳动力在秋冬季节投入到水利建设之中,如果每个劳动力每年投入水利建设30天,每天按照现价100元计算,每年水利投劳计价应该在6000亿~9000亿元。4万亿元只相对于过去农民6年左右投劳;过去的水利是民建民管,现在的水利建设是国家建设、政府管理或社会管理,管理成本奇高,也会在4万亿中列支;过去搞水利,占地是无偿的,现在土地承包“增人不增地、减人不减地,长久不变”了,水利占地成本也会在4万亿元中列支。

  如果再剔除4万亿资金在使用中的其他流失等因素,估计4万亿元投资水利所做的工程量可能只相当于过去2~3年农民投劳所做的工程量了。

  此外,我国现在的水利建设和过去相比,不仅仅是大江大河治理和农田水利建设,还多出了水污染治理、人畜饮水安全保障建设、生态恢复等。

  这样看来,4万亿元实在是杯水车薪了!

  4万亿元水利资金会否带来水利之害?

  中央财政投入越多,农民负担越重。这是改革年代常常出现的怪现象。

  上世纪90年代,由教育部主导的“农村义务教育普九达标建设”很多人可能还记忆犹新,中央财政多拿出1亿元教育普九拨款,农民要多负担2亿元的教育普九集资。后来很多人呼吁搞免费义务教育,通过测算:中央财政每年拿出700亿~900亿元资金,就可以让农村孩子享受免费的义务教育了。而现在的实际结果是,中央财政每年拿出2000多亿元义务教育资金,可是农民的孩子接受“义务教育”比过去更贵、更难了。

  怎么会这样呢?

  现在不是搞城市化嘛?中央不是重视城市化率嘛?县市政府为了搞城市化政绩工程,中央给的教育资金越多,县市政府在县市城区搞教育城的积极性就越高、能力就越强。一个几十万人口的县市,在县市城区搞2000~3000亩的教育城,从南到北、从东到西,比比皆是。大致的做法是将全县市的好老师都集中到县市城区的教育城,在高考指挥棒的指挥下,学生当然只能选择跟着好老师走,全县市的学生家长都不得不尽其所能将孩子送进县市城区的教育城读书。县市城区很快就长大了、漂亮了,不仅房地产价格高了、城区市民财富增加了,而且政府土地财政发了,城市化率也上去了、政绩也有了。但与此同时,农村孩子享受的“免费义务教育”有了插班费、借读费;又由于孩子小,家长不得不进县城租房陪孩子读书,这就有了房租费、陪读费。“免费义务教育”自然是更贵了、更难了,读不起书的孩子和厌学逃学的孩子当然是更多了。

  如果教育改革的方向错了,中央政府对教育投入的钱越多,教育部门的自利性能力就越容易得到加强,居民的教育负担就会越重。

  水利建设10年投入4万亿元,会不会也出现中央政府投资越多,水利建设、管理和水利服务部门自利性能力越强、农业抗旱排涝越贵、农民受水利之利越难的局面呢?这是完全可能的。20世纪90年代以来,我国水利改革的方向就是社会化、市场化,相关部门自肥能力越来越强了,原有的农田水利建设和管理体系瓦解了,不少地方的农民由受水利之利转变成了受水利之害。

  水利是公共品,且是比医疗、教育更特殊的公共品,在全球水危机日益严峻的大背景下,其市场化、社会化和产业化必须高度小心,操作不当就可能危及粮食安全。

  水利建设和管理的主体只能是政府和农民共同体

  水利是特殊的公共品。

  大江大河、大水库、大灌排系统的建设和管理的主体只能是中央政府和地方政府。小水利设施的建设和管理主体只能是农民共同体。

  我国现在大江大河大水库的治理主要靠中央政府投资,这是对的。农民共同体的小水利体系却在瓦解和“改制”之中,这是错误的。中央必须对小水利的去农民共同体化的改革叫停,必须恢复农田水利的农民共同体的主体性。要用(农民共同体)民建民管、政府补助和协管的体制搞农田水利。没有农民共同体为主体的农田水利建设和管理体制,政府水利投入再多钱都很难让农民享受水利之利。

  有人会问,为什么?

  道理非常简单,在乡村社会,技术服务、水利服务、防疫服务等,靠政府供给低效,且成本高;靠市场供给太贵,且农户之间“搭便车“的矛盾没法调和;只有靠农民共同体供给、政府补助才是相对有效的体制。这个道理可以通过越南和日本的实践加以印证。

  越南在16年前废除土地集体所有制之后,村民村社共同体(集体)迅速瓦解,原有的集体水利系统也随之瓦解,小水利服务走上了社会化、市场化道路,其结果是水利服务成为小农家庭农业发展之痛。越南农民人均收入只有中国农民的一半,与其农民共同体(集体)水利体系瓦解高度相关。2006年前后,越南农村水利服务不得不由政府统一供给,几年下来,政府不堪重负,农民怨声载道。

  日本和我国台湾地区的农村水利,一直是沿用农民共同体(水利会)建设和管理、政府补助协管的体制,比越南成功。我国的水利改革不必重复越南的错误了,原有的大水利国家建管、小水利农民共同体建管和政府补助协管的体制,比较接近日本和我国台湾地区,是非常成功的体制,需要恢复和完善。

  巩固土地集体所有制是“加强农田水利薄弱环节建设”的关键

  中央一号文件强调,突出加强农田水利等薄弱环节建设。现如今,到处都是“百年一遇”的旱灾和涝灾,根本原因不是老天爷真的有多暴戾,而是很多地方原有的农民共同体(集体)的农田水利系统损毁和瓦解,几乎无法运行了。

  曾几何时,我国村社集体建设的农田水利是全世界最好的,现在成了“薄弱环节”。农民共同体(村社集体)原有的农田水利系统毁损和瓦解的根本原因是否定或虚置了村社土地集体所有制。

  笔者有一位在大学教书的朋友,一家人在城市生活十多年了,家里有12亩地,每亩以300元/年转包给村里的无地农民,另外每亩还享受国家农业补贴80元/年。他一家人不是农民,有土地,还享受国家的农业补贴,无须承担任何义务;村里有很多人是农民却无土地,种地得不到国家补贴,还要向非村民、非农民(非集体成员)交地租。村民村社共同体(集体)是土地的所有者,但既无权调整土地,也无权收取地租。这是农村普遍的现实。

  农民村社共同体(集体)没有了土地所有者的收租权,农民共同体(集体)原有的水利体系失去经济基础自然瓦解;村民共同体(集体)没有了土地所有者的土地调整权,农田水利的建设和改造就很难突破“土地不能移动”、“长久不变”的瓶颈制约了。

  现在,很多村庄内部的水利系统损毁了,即使国家出钱恢复,因土地调整、补偿等难题无法克服而无所作为。笔者的一位江西朋友感慨:为了全村村民能够通电话,他通过私人关系请移动公司在村民的承包地里架设一个铁塔,3年也没有架设起来,就因为占地补偿搞不定。至于开新河、建新渠——农田水利升级就想都不敢想了。

  特别值得指出的是,20世纪90年代以来对农村土地集体所有制的改革,在前面提到的大学老师这类人的主导下,不是进一步巩固和完善土地集体所有制,而是逐步虚置和瓦解土地集体所有制——建立事实上的农村土地家庭所有制——土地物权化、私有化,而这一改革方向恰恰是与中央一号文件强调的“突出加强农田水利等薄弱环节建设”背道而驰的。

  在暂时保留集体成员份额土地所有权的前提下,应把农地承包权还给真正的农民——种地的农民,而不是由非农民长期占有农民的承包权地租和农业补贴、且不承担农田水利义务。相关制度不调整,农田水利和农业发展的倒退趋势是不可逆转的。

  笔者6年前曾经预言:如果农地制度改革朝着“变相私有化”方向发展,2018年必然会爆发一场急风骤雨式的“土地革命”,2018年的“土地革命”必定是因为水利危机导致了粮食危机、社会危机、经济危机而起。(李昌平)

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