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谈占用耕地补偿制度对量与质的“硬约束”

2011年02月21日 14:20 来源: 中国国土资源报 【字体:

  “保春苗抗春旱”事关北方旱区夏粮丰收,社会各界心系直接影响粮食生产的旱情,也在关注与粮食安全密切相关的耕地保护。粮食产量“七连增”的背后,是耕地数量、质量的双重保障。我们要坚守的18亿亩耕地红线,不仅是量的约束,也有质的要求。社会舆论质疑的焦点在于,非农建设占用耕地之后补充耕地,能否实现数量和质量双重平衡?

  耕地占补平衡是指《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度,非农建设经批准占用耕地要按照“占多少、补多少”的原则,补充数量和质量相当的耕地。可见,这项制度设立之初就有对补充耕地的质量要求,“占一补一”不仅是一对一的数量对等,也是一对一的质量相当。据统计,1999年至2009年期间,通过大力开展土地整治,全国新增耕地4582万亩,及时弥补了同期建设占用和灾害损毁的耕地,占补平衡工作实现了“补充有余”。那么,这种耕地数量质量并重的双重平衡是如何实现的?

  众所周知,被占用耕地的自然禀赋、地理位置、生产条件乃至人文环境等关乎粮食产能的各项因素几乎不可复制。耕地占补平衡制度的落实,主要通过土地整治工程的实施,因地制宜,采取耕作层剥离和移土培肥技术,对田、水、路、林、网、村进行综合治理等多种方式,使新补充与被占用的耕地数量质量相匹配。在具体实践中,大部分情况下新补充耕地的资源禀赋决定了其生产条件远不如现有优质耕地,但通过工程措施和耕作熟化,达到甚至超过周边优质耕地水平是可以实现的。在此基础上,耕地占补平衡在数量质量要求上严格立足“占一补一”,对于确因自然条件无法达到被占用耕地质量的,实行数量质量按等级折算,通过增加一定的面积,达到占补耕地的产能综合平衡。

  其中,耕地分等定级是衡量占补平衡的技术标准。为了防止“占多补少”、“占优补劣”,2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》下发,要求补充耕地的数量质量实行按等级折算。耕地分等定级通过对土壤、光照、温度、降水、排灌、利用程度和效益水平等全要素综合评价,使耕地质量有了科学的量化标准,为考核评定补充耕地质量提供了参考依据。2005年国务院印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》,将补充耕地的面积和质量这两个考核标准纳入考核体系,数量质量双指标已成为推进占补双重平衡的“硬约束”。

  有了“分等定级”和“等级折算”,是否意味着我们可以不用在补充耕地质量上下工夫了?恰恰相反,按等级折算绝非鼓励“以量抵质”,更不允许以此为借口滥占耕地。占补平衡制度的实施通过严格审查把关和严格推行“先补后占”,切中要害地对非农建设占用耕地形成了一种“以补定占”的约束型倒逼机制。2008年国土资源部印发的《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》要求,从2009年起,除国家重大工程可以暂缓外,非农建设占用耕地将全面实行“先补后占”。有数据表明,近两年来全国批准占用耕地建设项目,除水利等部分国家重点建设项目“边补边占”之外,90%以上的项目均实现了“先补后占”。这种“以补定占”的约束机制有效引导了各地严控建设规模,力避占用耕地尤其是优质耕地。

  在占补耕地的优劣问题上,人们更多关注的是,有的地方占用城镇周边的优质耕地,而补充的耕地质量令人担忧。现有耕地保护制度禁止跨省域进行异地占补,一些地方特别是经济较发达地区,耕地后备资源接近枯竭,补充耕地被迫上山、下滩、入海,占补“双平衡”实现难度加大。在这种现实情况下,补充耕地主要通过项目立项、设计、实施、验收和后期管护等环节的一系列规章制度加以规范。尤其是坚持专家论证和多部门共同参与机制,对于工程设计达不到当地经济技术条件最高标准的不予立项;对于工程质量不符合规划设计的不予验收。与此同时,为了防范“占而不补、占优补劣、占多补少”等现象发生,一方面通过对补充耕地的动态监管及时发现、核实问题并督促整改,另一方面通过年度考核,以土地利用计划指标的扣减作为惩罚。当然,重大违法违规用地行为最终要接受法律的制裁。但是,要从根本上解决问题,还须各地切实转变发展思路,在盘活存量和节约集约用地上找出路,而不是在占用耕地上做文章。

  此外,有些地方补充的耕地抛荒现象也值得高度警惕。新补充耕地的质量维护乃至提升,需要一个长时期的土壤熟化过程,需要多部门协作加强工程后期管护,更需要农民的精心耕作培肥。成都等地探索建立耕地保护基金、增发农业补贴等鼓励农民种地的方式,取得了积极成效。然而,当前农业比较收益明显低下,以致部分现有优质耕地尚有撂荒现象,更何况新开垦出来的耕地?可见,在加大经济补助的同时,还须切实转变农业发展方式,积极推进农业结构调整,推行规模化、产业化经营,进而提升农业生产效益。

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