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建立海外利益保护常态机制

2011年03月09日 07:11 来源: 国际金融报 【字体:

  截至3月5日,35860名中国公民,只用了12天时间,全部从利比亚安全撤回。这次撤离,外交部领事司副司长、领事保护中心主任郭少春3月6日概括称,是“新中国历史上最大规模的、有组织的撤离海外中国公民行动”。这次行动在国际上引起热议,不少媒体给予正面评价,甚至有媒体发出与中国相比自愧弗如的反思声。

  这在长期以来西方主流声音把控的媒体环境下,并不常见。这体现的是中国的进步,国际国内所给予的掌声,更多的也是基于这个事实。然而,这却不应该是我们骄傲的理由。笔者以为,我们应该更清楚地认识到近段时间的撤侨行为只是中国未来发展中的小试牛刀,要能在更大的考验面前游刃有余,还需要以此为契机建立长效机制。

  之所以有这样的想法,出于对这次撤侨的一个判断,即这次撤侨,引起举国上下高度重视,所动用的资源超出以往任何一次。那到底动用了哪些资源?数字版是:91架次民航包机、12架次军机、5艘货轮、1艘军舰、租用了35架次外航包机、11艘次外籍邮轮、100余班次客车。文字概括版是:郭少春总结为四个“第一次”——海陆空联动;大规模动用民航飞机、租用外国邮轮和飞机;将人员摆渡至第三国;使用只有一张纸的中国公民应急旅行证件。

  这两个公开版本的描述,很清楚地阐明了此次撤侨的力度。这也是近五年来的8次撤侨行动中,人数最多的一次,1月前的埃及撤侨,也才只撤了1800人。很显然,要完成这样大力度的举动,需要从中央到地方的认识到位,更需要各个部门和机构的通力合作,还需要国家层面的资源保障。据郭少春透露,这次撤侨成功有“党中央国务院的坚强领导”,更有“各部门、驻外使领馆、地方省市及有关企业通力合作”。

  郭少春的这句话非常重要。各个部门的协同作战,是这次撤侨成功的根本保障。但即使有了这些保证,跨国撤侨,仍存在着各种难以想象的可能。比如这次撤侨也得益于希腊和埃及的大力协助,并有军舰和军机的保驾护航。倘若没有第三国的帮助以及军方的帮忙,是否会遇到些许故障也难以预料。也正是出于这种考虑,笔者认为这次撤侨的成功,与我国长期积累的国际关系资源有关,也与我国综合国力的提高有关,更与较少出现难以预料的偶发因素有关。

  正如一些分析人士所评价,利比亚撤侨是一次很好的国家形象展示,通过这个展示很好地向国际社会乃至海内外华人表达了不愿放弃任何一个海外公民的国家态度。但这场展示却不能真的止步于一场展示,而应该把其从个案上升到普遍的经常可能会碰到的难题,从战略角度予以重视,把撤侨这一单一的应急行动上升到保护海外华人利益乃至中国国家利益的高度,并从保护机制上给出解决方案。

  这样说绝对不是无关紧要。其一,随着近些年更多的国人和企业走出去,其在海外的经济利益更容易成为引发冲突和危险的诱因,对海外华人生命和财产安全等利益的保护,愈来愈成为中国政府所面临的新课题。保护得力,收获的是对国家和民族的向心力、凝聚力及认同感;保护不力则除了损害上述认同外,还可能给内政带来困扰。其二,国际局势正处于金融危机后的大调整期,国与国的实力消长和势力范围的重新调整,潜伏着更多的不稳定因素,也更容易出现可能会对海外华人和中国国家利益带来损害的冲突和突发状况。

  上述分析告诉我们,未雨绸缪显得尤其必要和迫切。如何未雨绸缪,笔者认为应该从以下几方面着手:

  首先,要从国家战略层面着力,逐渐改变过于重视国内利益而轻视海外利益的状况,强化对海外利益的认识,把如何保护海外利益作为重要的课题进行研究,着手制定具有国际性、全局性和预见性的全球战略,尽最大可能在国际法和国际道义的背景下保护自身的利益,依据国际法和相关公约、条约或协定处理紧急情况;

  其次,应确定合适的“话事机构”,把当前的应急措施常态化,扩大“话事机构”(如外交部)的权限,完善部级联席会议机制、四级应急机制和领事保护机制。笔者了解,类似突发事件成功的关键一般都是从中央到地方把它当作重大的政治任务,启动从国务院到外交部到领事司再到各驻外使领馆的四层应急机制,驻外使领馆也启动海外领事保护机制。这次利比亚撤侨的成功正得益于超常规措施的实施:有中央领导非常明确的指示,又成立总组织部,并运行部级联席会议机制和海外领事保护机制。

  但从另一个层面来看,这些措施不仅远远超出一般的领事保护范围,也甚至超出了外交部的权限。建议授权相关机构或部门,作为常设机构监控日常动态和突发状况,以做到突发事件发生时能及时应对且有能力应对;

  再次,要本着公平合理的原则,从程序上完善海外利益的保护。比如类似海外撤侨等突发事件的处置,国家应制定合理明晰的处置程序,便于海外华人华侨和中国公民遵照执行;再比如类似海外撤侨可能涉及到的经济成本谁承担这样的话题,也应该研究一个合理公平的解决机制,比如设立出境风险基金等。

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