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审视非传统安全危机 ——日本核危机带来的启示

2011年03月28日 18:15 来源: 中国经济时报 【字体:

  2011年3月11日,日本东北部发生历史罕见的9.0级强地震,引发大规模海啸,多处城市和村庄被淹没。随后,福岛核电站因冷却系统问题处理不善,引发核泄露。期间,日本民众从最初的淡定有序,骤变为3月18日的反政府游行。日本素有“地震国”之称,每天平均约有3次地震。长期的危机意识培养和防灾国民教育,使日本国民在地震来临时处乱不惊。但是,海啸过后的救灾以及核泄漏后的应对不力,反映了其应对始料未及的非传统安全危机的经验不足,也暴露了全球性非传统安全危机的应对机制缺失。

  应对全球性非传统安全危机的全球战略

  截至目前,日本的核泄漏事件还未得到有效遏制,并且随着事态发展不断变化,对于事发国来说是一次突发的非传统安全危机事件。同时,也引起了他国民众的恐慌。比如,美国西海岸的碘片抢购事件,俄罗斯的口罩等卫生用品抢购事件,韩国的海带等海产品抢购事件,我国内陆的食盐抢购事件。这些足以说明,日本核泄漏事件的外溢效应被放大。另外,作为世界三大经济体之一,日本受灾之后的经济波动对日益复苏的世界经济也有一定的冲击力。而且,核泄漏问题也使其他国家必须重新思考本国核电工业发展战略。

  世界一体化进程不断加快,面对影响及危害巨大的自然灾害,各国都应该采取积极态度,本着合作精神共克时艰。

  (一)建立全球性的危机预警系统

  在大地球村背景下,各种非传统安全危机不再局限于某一单个国家。地震之后处理不当的核泄漏问题,产生的核污染会对周边国家公共安全构成潜在威胁,造成很大的负外部性。还有很多灾害或者安全危机也会因为人员流动或者气候破坏、环境污染等因素影响到其他国家,从而转化成全球性的公共安全危机。除了科研和政治需要外,建立全球性的危机预警系统,能够避免一些因不确定因素引起当地预警系统失灵波及他国造成的灾害。最典型的例子就是2010年10月25日印尼西苏门答腊省明打威群岛发生的里氏7.2级地震并在随后引发的海啸,当地政府因海啸预警系统损坏,未能及时发出警报,造成了大量人员伤亡。建立全球统一的危机预警系统可以提高信息传播速度,减少不必要的损失。

  (二)统一全球性的危机应对系统

  非传统安全危机范围较广,包括经济安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、海盗、洗钱等,非传统安全危机具有跨国性、突发性、协作性和动态性等特征。针对不同危机源,国际社会缔约组成了不同的应对组织(系统),比如国际原子能机构(系统),但是该机构(系统)主要供世界各国政府在原子能领域进行科学技术合作,而且,总体上讲,分散的国际机构应对危机一般效率低下,成本较高。因此,有必要统一危机应对系统,充分整合现有国际机构,发挥合力。

  (三)完善全球性危机的援助系统

  近些年,世界上几乎每年都发生一些灾害,有时候一年甚至有多个国家发生多次灾害。按照国际惯例,他国一般会向受灾国提供救援人员、资金和物资援助。但是,有时候援助国也可能是受灾国。在这种情况下,虽然各国政府财政预算中会有一部分资金专项用于海外援助,但是由于灾害的不确定性和受灾国需求的不同,所需援助资金也具有不确定性。灾后的救援需求一般很紧急,若由于资金问题或者政治因素导致援助国无法及时提供援助,可能会拖累受灾国的救援工作。因此,为了专门针对非传统安全危机救助,可以整合联合国粮食计划署、联合国难民署、世界卫生组织和国际红十字会等相关机构(系统)功能,建立灾后援助机构(系统)。平时,应该储备一些应对危机的救援物资和资源,以备不时之需。危机后,该援助系统能够排除其他干扰,在第一时间提供援助。

  (四)妥善处理全球性的危机信息

  当全球性非传统安全危机发生后,受灾国应增强信息透明度,加大相关知识宣传力度,避免本国因谣言而引起社会动荡。同时,尽最大努力让可能受到危机影响的国家享受到被告知的权利。虽然现代社会信息传播速度非常快,但却存在信息放大、误传等失真问题。关于公共安全危机的谣言不仅有可能造成谣言发源国特定市场紊乱、经济波动和社会不稳定,甚至会迂回传导到危机发生国,给灾后救援和管理带来不必要的信息甄别成本。因此,也应在借助现代先进信息传播手段的同时,防止以讹传讹。

  (五)重视全球性的危机评估

  经济全球化背景下,一个国家尤其是牵一发而动全身的经济大国,一旦发生重大非传统安全危机必然会对其他相关国家的经济产生联动影响。因此,应该通过对受灾国的经济援助,降低灾害对受灾国经济的冲击,从而弱化其对全球经济的影响。更为重要的是,除了对灾害本身的关注以及灾后的援助外,还应该时刻关注和评估因危机所造成的经济影响,及时采取有效措施降低经济大国非传统安全危机对本国以及全球经济的冲击。各国应通力合作,高度重视评估非传统安全危机造成的各种影响。以核危机应对框架为例,现有的全球核危机应对框架是在切尔诺贝利核泄漏事件后制定的,应随着形势变化而重新加以完善。

  对中国应对非传统安全危机的启示

  在经历多次重大非传统安全危机后,中国已经积累了丰富应对经验。同时,通过学习发达国家先进经验,我国的非传统安全危机应急能力得到了显著提高,但是仍然有需要改进的地方。

  (一)完善公共安全预警系统

  通过与国际非传统安全危机预警组织合作,充分利用中国现有的技术和灾前预警系统,完善公共安全预警系统,从而为及时避灾、减灾争取时间。就日本核危机而言,中国应做到:一方面,政府相关部门应迅速反应,加大监测力度,密切监控核泄露对核设施和人民生活的影响。另一方面,加强对新建、在建和在运行核电设施的科学评估,重新审视核能源发展战略,防患于未然。当然,也不能因噎废食。

  (二)建立舆论预警机制

  面对灾害,公众最缺乏的是及时、准确的信息。政府最需要发挥主渠道作用,增强信息透明度,以正视听。媒体应该起到舆论预警的作用,及时发布最新的真实事件动态。日本媒体在此次救灾中的表现值得我们学习。企业也应该对社会负责,发布真实、准确的信息。公众应该保持理智,科学沉着应对,减少盲从行为。

  (三)建设高标准的基础设施

  项目审批和建设,都必须做到依法执行,按章办事。政府对项目的审批,应有前瞻意识,高度重视工程的安全性能,既要保证资金的有效使用,又要保障公众的生命财产安全。建设单位不应短视,应该建设高标准的校舍、公共设施和应急场所,让这些地方成为防灾、减灾的安全屏障。

  (四)加强应对危机教育

  从学前教育开始普及各种灾害防御知识,尤其是本地区可能会发生的各种公共安全危机,但又不局限于本地区。“凡事预则立,不预则废”,危机的预防和应对教育不应存在于灾害来临之后的“事后诸葛亮”,而应“以平养战,寓战于平”,体现在危机之前的日常生活中。

  (五)充分利用现代信息传播技术

  充分利用现代网络的便利性、快捷性和低成本,及时公布各种信息。在多媒体时代,网络的便利性和快捷性对信息传播起到了至关重要的作用,同时对应对灾后各种不确定事件的发生起到了预警作用。另外,利用网络可节省资源,有助于开展灾后救援工作。在网络信息多样化和快速化情况下,政府要加强网络信息监管,防止虚假信息传播,稳定市场和民心。

  (六)健全公共安全应急制度

  自“非典”后,2006年1月国务院发布了《国家突发公共事件应急处理预案》,今后应进一步整合《防震减灾法》、《消防法》和《防洪法》等相关法律、法规。从整体趋势看,虽然目前的制度设计是将公共安全危机应对法制化、制度化,但是在实际操作中仍然存在一些不完善的地方。另外,由于我国相关的法律、法规出台比较晚,还需要在实践中不断完善。因此,还有必要进一步将应对公共安全危机法制化、机制化和常态化。

  (七)探索“复合治理”模式

  我国现有的行政管理框架有利于公共安全危机后顺利展开重建工作,并且随着近些年各类公共安全危机增加,各部门的协调配合能力也在加强。但仍需要在国务院的统一指挥下,进一步减少决策成本和运行成本。通过充分发挥社会团体优势,寻找政府间、政府与社会团体间交叠和嵌套的多中心、多层次公共危机治理结构,构建利益一体化的合作机制,探索公共危机“复合治理”模式。

  (八)完善应急财政和储备管理

  近些年,我国每年都会经历一些非传统安全危机,尤其是其中的重大自然灾害。当危机发生时,多数情况下都会出现局部地区的物资不足问题,需要从外地调用物资。虽然有危机自身的原因,但是另一方面也说明地方政府完善应急财政以及储备制度的必要性。虽然我国危机救援的社会动员能力很强,救援效率较高,但是当地缺乏足够的灾害预防准备,看似一个不重要的问题,却增加了救援的运营成本和决策成本。因此,应完善应急财政,以及突发事件应急专用资金和物资储备制度,降低救援成本,提高救援效率。

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