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“全民健保”和潜水艇

2011年03月31日 13:27 来源: 《财经国家周刊》 【字体:

  一般潜水艇,通常隔成很多舱。万一某个船舱进水,因为防水舱的设计,不至于危及整艘潜艇安全。专款专用,就像防水舱。财务上择取这种独立自主的做法,万一被误用滥用,不会危及其他公共支出。因此,全民健保的财务,最好专款专用

  顾名思义,统筹统支,是多处源头的水流向一个水库,再流向许多分支;专款专用,则是来自固定的源头,流向固定的途径。

  传统的财政学理,推崇“统筹统支”,排斥“专款专用”。主要的原因,是专款专用的做法,容易各自为政,破坏财政收支的整体考虑。

  1960年起,公共选择学派出现,对于这个主题,有了新的认识。

  当渺小的个人面对吞鲸式(Leviathan)的政府,如何自求多福呢?在两篇重要的论文里,诺贝尔奖得主詹姆斯 布坎南和长期合作伙伴乔弗雷 布莱南,提出迥异于往昔的见解。

  他们认为,采取专款专用,民众知道钱用到哪里,反而比较愿意纳税付出。

  譬如,如果高速公路的道路费,采取专款专用,必须用在高速公路的铺设和维修。那么,为了取得过路费(官僚才能有漂亮的办公室和司机随扈等),政府会铺设高速公路。有了高速公路,民众才会开车出门上路,才会有道路费的收入。

  因缘际会,在岛内“全民健保”筹划阶段,我接受台湾地区卫生主管部门委托,探讨一个非常明确的政策问题:对于“全民健保”,行政主管部门以雇主身份,分担公务员的部分保费。除此之外,行政主管部门该提供多少的补贴挹注“全民健保”?据说这是当时台湾行政主管部门的秘书长交办的研究课题,我认为这是一位负责尽职的高阶文官。

  经过认真研读数据和思索,我得到一些有趣的体会。除了提出研究报告外,也撰写成论文。

  核心观念其实很简单:一般潜水艇,通常隔成很多舱。万一某个船舱进水,因为防水舱的设计,不至于危及整艘潜艇安全。专款专用就像防水舱。财务上择取这种独立自主的做法,万一被误用滥用,不会危及其他公共支出。因此全民健保的财务,最好专款专用。

  行政主管部门不提供任何补贴,让“全民健保”自负盈亏,自负成败之责,似乎增加风险。事实上,如果财务自主,没有行政主管部门这个老大哥为后盾,没有深口袋(a deep pocket),反而容易财务健全。因为无所依恃,退无死所。

  论文经过校稿审查刊出之后,我刚好正和布莱南通信,就寄了一份请他参考。没想到,他回信表示,他看过这篇论文,而且觉得:我提出“防弊”的观点,比他和布坎南“兴利”的看法,更符合公共选择学派对“吞鲸”的态度。

  另一方面,研究报告所做的建议,和其他许多研究的建议一样:仅供参考,列档存查。然而,书生之见也许不辨菽麦,学理上的忧虑,却被活生生的现实所验证。“全民健保”开办之后,成立了一个半官方的单位,而后成为行政机关,员工成为公务员。“全民健保”的支出规模,是吞鲸体制内最大的单位。

  在保险费的核算上,也落实了蚕食鲸吞的描述。原先只针对薪资所得计算,而且有负担上限。现在,“二代健保”薪资的比例和上限都再度提高,不但如此,还扩充“薪资”定义的适用范围。“费”的分量,竟然要比“税”有过之而无不及——中外历史上,税和暴政、和革命,往往是连义字,史迹斑斑可考。

  台湾地区的“全民健保”,现在已经是行政部门之一。要轻言废弃或割舍,谈何容易。当然,这个制度正在运作,也还在变迁。公共选择理论杞人忧天式的许多慧见,还是有参考援用的价值。

  (作者为台湾大学经济系教授)

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