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“先行先试” 能否突破地方法规?

2011年03月31日 16:38 来源: 北京青年报 【字体:

  《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)保障条例(草案)〉》3月29日提交广东省人大常委会会议初审。《条例草案》第二十三条提出,珠江三角洲地区的改革创新措施与现行地方性法规、政府规章有冲突的,可以将改革创新方案提请地方性法规、政府规章的制定机关批准施行,再依照立法程序及时修改、废止相关的地方性法规、政府规章。这条规定如果获得通过,珠三角“先行先试”将可以突破现行地方性法规和政府规章的框架。(3月30日《南方日报》)

  广东处在改革开放的前沿,屡屡开风气之先。这次广东以地方性法规草案的形式,明确提出“先行先试”可以突破现行地方性法规和政府规章,在全国尚无先例。一定意义上讲,改革总是免不了要突破现有法律法规的框架,如广东省政府法制办一名官员所言,《条例草案》第二十三条“旨在解决改革创新与法制的关系,如果没有突破现行法制,就不是改革了”,“当改革与法规存在冲突时,以前都是先修改法规再实施改革,可是走程序复杂,所需时间很长,《条例草案》希望能在这方面有所突破”。

  这里的突破,就是指从以往“先修改法规再实施改革”变为“先实施改革再修改法规”,从“先买票后上车”变为“先上车后补票”。不突破现行法制不是改革,突破现行法制有时又有违法之嫌,如何协调改革创新与法制的关系,既是一个应当加强认识、转变观念的理论问题,更是一个需要在改革探索中认真解决的实践问题。

  与以往一些地方在突破地方性法规和政府规章时“只做不说”有所不同,广东的《条例草案》规定改革创新方案可以突破地方性法规和政府规章,同时也体现了对地方性法规和政府规章的尊重——要求将改革创新方案提请地方性法规、政府规章的制定机关批准施行。这样,虽然改革创新方案与地方性法规、政府规章相冲突,但如果得到了地方性法规、政府规章的制定机关的批准,也就相当于获得了与地方性法规、政府规章大体等同的合法性。履行这个提请批准的手续非常重要,这说明改革并非一味盲干、蛮干,也不是无规则游戏,而是在突破现行法制的同时,努力遵循现行法制的一些程序与规范,并要按照新的政策方案确立的程序和规范行事。如此妥善协调改革创新与法制的关系,就比简单的“先上车后补票”水平高多了。

  通过“先行先试”改革突破原有的地方法制框架,已经成为中国地方改革的一种成熟模式。昨天《人民日报》头版刊出通讯《先行先试,善破善立》,总结了上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等国家级综合配套改革试验区,在中央不给特殊政策或资金支持的条件下“先行先试”、“逢山开路,遇水搭桥”,在一些重点领域和关键环节持续取得突破的经验。像由浦东新区首创后来陆续推向全国的“外汇九条”、“质检十四条”等措施,不突破原有的法制框架是不可能探索成功的。

  改革天然意味着对传统格局的突破。用邓小平的话说,“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能像小脚女人一样。看准了的,就大胆地试,大胆地闯。深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神,没有一点‘冒’的精神,没有一股气呀、劲呀,就走不出一条好路,走不出一条新路,就干不出新的事业。”“试”就是要敢于尝试、试错,“闯”就是要勇往直前,“冒”就是要大胆突破,要有“杀出一条血路”的勇气。

  另一方面,如果改革创新“试”出了问题,“闯”出了麻烦,改革者要不要承担责任?如果改革者无须承担责任,就意味着他们的实践缺乏监督制约;而如果他们必须承担的责任过于沉重,那么他们又将缺乏改革创新的动力和“冒”的勇气。

  两相权衡,在改革的年代,更重要的还是要为改革者创造宽容、宽松的环境,明确他们的权力和责任、权利和义务,甚至赋予他们一些必要的免责权,鼓励他们在改革创新上取得突破。广东的《条例草案》提出改革创新方案可以突破地方性法规和政府规章,在这方面开了一个好头。

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