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正确看待十万亿地方债务

2011年06月29日 06:49 来源: 东方早报 【字体:

  到了市场经济环境,债务融资不期而至,不仅个人要背上房贷、车贷等债务,就连地方政府、中央政府也要向内外部市场融资。

  但是,负债多少叫“适度”,却一直是众说纷纭、莫衷一是。而审计署在刚发布的全国地方政府性债务审计结果显示,截至2010 年底,全国地方政府性债务余额有107174.91 亿元,这让许多人无比惊讶。不过,笔者倒建议,10万亿云者,尽管多乎哉,却又不宜过度演绎。只要正确处理、妥善应对,当不致出现臆想中的危机。

  首先,从呆坏账风险分布看,质量最差的债务规模相对有限。到2010 年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576 家,其中省级165 家、市级1648 家、县级4763 家。融资平台公司政府性债务余额为49710.68 亿元,其中,省级8826.67 亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26 亿元,分别占17.76%、54%和28.24%。众所周知,三级平台债当中有较大呆坏账风险的主要是县级平台债,但这部分债务其实只有大概1.4 万亿元,占全部地方债务融资规模的十分之一左右。只要处理得当,坐实担保和抵押,应不会由此引发所谓的系统性风险。

  其次,从地方政府债务负担情况来看,并未超出地方财政承受能力。审计署公布的地方债务余额10.7 万亿元,已经低于中国人民银行此前测算的14 万亿元,略高于银监会测算的9 万亿元,基本可算低于预期。且这其中并非全都属于政府负有偿还责任的债务——政府负有偿还责任、政府负有担保责任和政府可能承担一定救助责任的债务分别占62.62% 、21.80%和15.58%。至2010 年底,省、市、县三级地方政府总体债务率为70.45%。从国际经验看,所谓“债务安全比例”大致也在60%~70%之间,我国地方政府性债务负担应属安全。加上2011-2015 年到期的地方债务比例分别为24.49%、17.17%、11.37%、9.28%和7.48%,从到期日看,并不非常集中,应有利于分阶段采取对应手段来化解压力。

  第三,从地方政府债务成因看,整体债务规模主要在近两年突进且已得到控制。在 107174.91 亿元地方政府性债务余额中,其中54816.11 亿元约为总额的51.15%是2008 年前积累的债务,主要用于续建2008 年以前开工项目。而在2009 年国家4 万亿刺激计划推出后,地方政府大上项目,才导致债务迅速增加,2009 年我国地方债务余额即增长了61.92%,2010 年再增长18.86%。在此基础上,地方政府债务不宜过快增长已成共识。其增长业已受到明显控制——2010 年的地方政府债务增速是18.86%,已经是近年来的新低点,这或许也暗示,这一问题应不会继续恶化。

  第四,从还款来源看,土地财政萎缩未必会直接引发债务危机。当然,审计署数据也在一定程度证实了外界猜测——部分地方债务偿还对土地出让收入确实有一定依赖。在2010 年底地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额有25473.51 亿元。不过,考虑到2011 年到期债务规模与地方政府综合财力的比率为20.44%,地方政府也应可以解决短期偿付问题。随着房地产调控影响土地财政收入,监管当局、金融机构和地方政府可以根据需要,就地方债务展期或变相展期重启谈判,并在中长期内,利用各种手段和智慧,完成“无痛纠错”或者“微创纠错”。

  客观上,实情比想象更好一点就值得欣慰。如今,地方融资平台公司数量及债务余额终于有了精确数字,而本该严肃的风险评估也不再整日停留在盲目的猜测中。对于观察者,则需要逐步调整心态:一是要肯定地方政府确有借债的权利,只是形式可以更多样、信息可以更透明;二是不要苛责地方政府短期内就要彻底还掉长期债务。要知道,如果不让地方政府通过债务手段进行融资,许多必要的市政与基础设施建设将根本无从谈起;而让一个具有“持续经营”特征的市场主体立即完全偿还掉所有的负债,即使对最出色的企业而言,也很难或者无法做到。

  (作者系经济学博士)

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