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地方政府债务高企是“公司化”倾向结下的苦果

2011年06月29日 13:53 来源: 上海商报 【字体:

  审计署对地方债开出的整改建议是,尽快建立地方政府性债务的全口径统计和管理制度。这实在只是一个治标的建议。治本之策是以体制改革让各级政府回归本位,扭转愈演愈烈的“公司化”的倾向。

  审计署日前公布了全国地方政府性债务审计结果,截至2010年底,全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元,高于总共7万余亿的国债,相当于去年中国GDP的27%。审计署认为,总体看中国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。

  此前根据银监会统计数据显示,截至2010年末,全国地方融资平台公司贷款余额约9.09万亿元。而央行6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》指出,截至2010年年末,平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%,据此测算,平台贷款规模上限为14.4万亿元左右。

  地方债很复杂,名目很多,银监会和审计署都是剔开一些项目,把统计对象严格核定在地方融资平台公司贷款和省市县三级地方政府性债务上。然而即使以央行的数据14.4万亿,“总体看中国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力”这句话还是能够成立的。

  这是因为上述10万亿元债务当中,承诺用土地出让收入还债的有2.54万亿元,而光2010年全国土地出让金收入就为2.7万亿元。

  可是地方债务还款期限分布并不理想。审计报告显示,2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%,2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%。这意味着,2011年地方政府就要面临2.6万亿的偿债压力。从借款来源看,银行贷款、上级财政、发行债券分别占到79.01%、4.18%和7.06%,其中银行贷款为8.5万亿,银行贷款占到了八成。这也意味着地方融资平台贷款未来两年将会出现一个偿贷小高峰。

  更麻烦的是在政府负有偿还责任的债务67109.51亿元中的近四成,地方政府曾承诺以土地收入来偿还。如果以2010年的土地市场来看,以土地收入来保证偿还地方债是游刃有余的。问题是国土资源部数据显示,今年前5个月土地出让收入较2010年同期下降了11%。如果目前房地产市场调控政策坚持下去,那么地方政府的土地收入必定会大大减少,那时地方债的压力就很大了。

  不过情况即使更加糟糕,中国也不会因为地方债务而发生主权债务危机。这倒不是因为审计署认为地方债尚未超出地方政府偿债能力,有些地方债已超出其政府偿债能力了,而是我国是统一的中央集权制国家,地方政府不可能破产,而中国目前经济增长快、利率低、国有资产比例高,足能抵抗这点债务。

  不过,不要以为地方债务一旦不清就有中央财政来了断。事实是地方债务多半还是要地方设法来还清。

  现在各地预算都很紧张,面临更高偿债成本的地方政府只有这么几个办法:不得不挤压公共服务方面的开支;中央在地方政府压力下继续维持银行低利率、高存贷高息差,以帮助银行化解地方债带来的压力;地方政府为增加土地收入而想尽办法。地方政府的这些办法和压力有些现在已经发生影响。这些办法归根到底就是地方债最后由中低收入人群来承担。

  具有讽刺意味的是,根据中国法律,地方政府能不能发行债券一直是有疑问的,有关方面也讨论了十几年。可是在还没有定论的时候,各地方政府已经绕开了法律条文,搞出了融资平台等形式,将地方政府债务弄到如此大的规模。这不能不说是因为地方政府“公司化”倾向结下的苦果。

  审计署对地方债开出的整改建议是,尽快建立地方政府性债务的全口径统计和管理制度。这实在只是一个治标的建议。治本之策是以体制改革让各级政府回归本位,扭转愈演愈烈的“公司化”的倾向。

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