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商品房“限价”之外的政策思路选项:限转让

2011年08月02日 07:25 来源: 东方早报 【字体:

  今年下半年上海将正式启动建设限价商品房,先在浦东临港新城地区试点。首批开工建设的限价商品房约1.5万套,明年可达到预售标准。所谓限价商品房,就是“双定双限”的特殊商品住房,即定区域、定对象、限交易、限房价。据报道,上海限价房价格将主要根据成本来销售,定向销售给“人才”,为防止寻租,对交易做了限制,具体为其产权初步设计为10年内不允许转让。

  笔者在6月初听闻上海将启动限价房建设,就在6月16日见报的《东方早报》上以“限价房:天下没有白吃的午餐”(以下简称《限》)为题发表了长文,这些观点至今没有改变。《限》文中我主要提出,限价房的核心是以计划定价代替供需定价,以行政分配取代市场分配,本质上解决不了分配中的公平性难题和定价中的资源配置效率难题。10年限制交易期有一定作用,但不能从根本上解决以上问题,而且存在政府与购房者对房价风险的不合理分担。

  针对限价房试点,笔者建议,限转让不限价,政府只需要对一批特定住房给出10年内不可以交易、如果交易只能由政府最高原价回购的规则,由有资格的购房者自己决定出价、通过拍卖或挂牌形式以最高价竞标获得指定住房,房价上涨收益全无,而房价下跌风险自负。这样既可以让政府严守规则制定者角色、避免直接干预市场定价、克服价格形成机制难题,也解决了分配难题,让最有需要的人获得住房,让住房回归消费属性,最大可能压缩对住房的投机炒作空间。

  限价房定价与分配难题

  限制交易期不能完全消除寻租空间。所谓10年内不得转让,实际上不可能做到,家庭迁移和工作调换等都会产生不可抗拒的转让需求。无非是10年内以什么样的政策来约束转让,是原价回购,还是补交差价后上市。前者压缩了投机空间,但很难执行。后者就成为我所说的“合资炒房”了,投机空间巨大。实际上,不管哪种方案,不可能不给购房者一点甜头,否则以上海现在2%不到的租金收益率,没有投资回报、仅出于居住需求,即使对折买房,财务上都不划算。但给购房者超于市场的甜头,就意味着寻租空间。

  应该说,有关部门还是看到限价房内部潜在的诸多问题,所以做出了限制10年交易的规定。但仅有限制交易的制度安排,并不能从根本上改变我在《限》文中所指出的限价房六大难题:(一)人为“伪价格”,让市场更混乱;(二)寻租腐败空间大,政府信用被抵押;(三)商品不为最需要人所得,降低资配置效率;(四)缺乏销售压力,带来住房质量隐患;(五)不同人群不同待遇,增加社会矛盾;(六)有政府托市之嫌,诱发更加非理性购房。

  首先,限价房的定价难题依然无解。国内的限价房其实不是什么创新,某种程度都是从香港1970-2003年盛行的“居者有其屋”(简称居屋)计划模仿而来。香港的居屋,规定出售房屋价格为市价的六成,5年内限制交易,如果要上市交易则按市价四成补交政府。北京、广州等地的限价房政策与其十分近似。就上海而言,实际上嘉定区从2008年就开始试行新建小区配建1%~5%的保障性用房,这一配建部分将由政府以特定价格回购。

  但价格一旦与市价挂钩,则成为一种投资,必然内含投资风险。如香港1990年代初期发售的居屋在1997年金融危机之后长期内成为负资产,广州限价房在2008年国际金融危机冲击下也曾出现限价不如市价、引发购房者要求退房事件。限制交易期(香港居屋是限制5年)使得投资风险更加放大。本来市场涨停无常,既然投资,风险应该自负,但问题是价格是政府给定的价格,限价房又被看做有政策性,政府就背上了隐含背书的责任,难以脱身。

  如果作为保障性住房,应该是依据对象的可支付原则,不能与市价有任何瓜葛,否则限制期交易分成,就演化成了政府与购房者合资炒房。上海据说要对限价房实行成本定价,同样有难度。所谓成本是仅指建安和配套及相关税费,还是土地出让金都包含,仅去压缩开发商利润,这些目前并不清楚。如果定价过低,政府补贴不了,而且如果与市价落差过大,社会反响会强烈;如果定价过高,有禁售期约束的潜在购房者会觉得吃亏而不愿购买,导致滞销。计划定价的一个关键问题是,计划总赶不上变化。如部分限价商品房的价格是按照政府与开发商谈判的市价为基准,如果更改要层层上报批准。但当市价快速上升时候,开发商不满意这个定价;而当市价呈现下跌时候,购房者不满意限价。

  其次,限制交易期不能完全消除寻租空间。所谓10年内不得转让,实际上很难做到,家庭迁移和工作调换等都会产生不可抗拒的转让需求。无非是10年内以什么样的政策来约束转让,是原价回购,还是补交差价后上市。前者压缩了投机空间,但很难执行。后者就成为我所说的“合资炒房”了,投机空间巨大。实际上,不管哪种方案,不可能不给购房者一点甜头,否则以上海现在2%不到的租金收益率,没有投资回报、仅出于居住需求,即使对折买房,财务上都不划算。但给购房者超于市场的甜头,就意味着寻租空间。

  第三,行政主导的分配,公平性始终是难题。用钱多少来竞争商品,或许有其不公平之处,但靠政府来指定谁比谁更有资格获得蛋糕,受特殊照顾群体将与排斥在外的更多社会阶层产生对立与隔阂。尤其需要指出的是,不像中低收入家庭还是有清晰界定,所谓人才是一个很含糊的概念,并没有清晰明确的标准。大学青年教师、高级技工、医生、IT工作者,乃至清洁工标兵和农民工模范,谁比谁更算人才?很难划出一个可信服的框框来。

  再说,急需住房的大多数是在成长期而不是成就期,只能说是潜在人才,能不能够成为真正的人才,风险性很大。换个角度,一个单身的杰出优秀人才,与一个家庭人口多、负担大的次优秀人才,哪一个更需要政府关怀?很难说清楚。

  据《东方早报》报道,温州首个限价房项目变身“官员专用房”。去年被媒体曝光的杭州人才专项房事件中,对人才的定义五花八门,连局先进员工称号都被认可为高级人才标准。再以上海某区人才专项住房为例,笔者曾去了解过,首批192人享受人才住房优惠政策的,硕士98人,博士61人,副高85人,硕士以上仅有一半。主管人士说“不唯学历”认定人才。人才缺乏硬指标,固然给了主管部门灵活性,但实施中就非常容易走样。而且这些人还不限已经在上海有房,更加容易引起非议。

  在社会转型和矛盾敏感期间,政府对蛋糕的分配,切要以公平公正为压倒性前提。这也是李克强副总理对保障房建设的再三要求。

  总结一下,即使不考虑投机炒作和分配问题,政府不是通过宏观政策而是直接协助特定居民购房,是政府责任的错位,混淆居住权与置业权,前者是政府责任,后者不是。香港2003年停建居屋是基于社会共识,是认识到政府不能过度介入市场,政府要严守自己的职责,不少做但也不多做。政府协助居民购房,看似善事,但购房是投资行为,居屋-限价房制度设计上无法实现政府与居民对投资风险的合理分担。政府卷入居民个人投资行为,隐含对房价上涨预期的背书,是对公共信用的不当抵押。政府机构应该严守规则制定者的角色定位,尽量避免介入直接的分配环节。

  限转让不限价

  更能实现公平与效率

  搞限价房,要换个思路和实施方式,限卖不限价,即限转让房或者说限卖房。在这个过程中政府无需费心且吃力不讨好去搞定价,也无需介入具体分配环节,只要制定好规则就行。

  然而也要理解地方政府所面临平息社会舆论对住有所居的呼求和中央对保障房建设的考核压力,除了批评,也要给出可行的建设性方案。

  笔者认为,短期之内限购可以对抑制房价有相当大作用,而且这是宏观的做法,属于规制层面,不涉及到具体分配和定价,社会争议较少。但限购长期不可行,会扼杀市场供应活力。

  这里,出于满足居民居住需求和抑制房价兼顾的考虑,笔者认为,搞限价房,要换个思路和实施方式,限卖不限价,即限转让房或者说限卖房。在这个过程中政府无需费心且吃力不讨好去搞定价,也无需介入具体分配环节,只要制定好规则就行。所谓限卖房,具体而言:

  1.政府组织一批房源,委托开发商建设提供,比如每个小区5%,以成本价(建安与配套成本)收购。内在质量上与其他商品住房无差异,但外观上有显著标志,在网上进行公示。

  2.限卖房没有最高预先定价,但应有一个最低价,至少满足公认的建安与配套成本,否则不可持续发展。

  3.限卖房的实际成交价格由政府规定的所有合乎认购资格的人群进行公开竞标,价高者得之。一部分考虑现场拍卖,当场出价最高者得之。一部分考虑网上挂牌交易,每次有新报价即时刷新一次,一个月为限,最后最高报价者得之。考虑购房是大事,挂牌交易可以更加理性出价。

  4.事先明确规定,限卖房10年内不得转让出售。如果确需因为家庭迁移或工作调动等原因转让,以最高不超过原价的价格卖给政府或公共住房保障机构。相关机构在处理好搬迁和重新装修等事宜后一个月内重新将该住房拿出挂牌交易,仍只限认定资格者竞购,对下一个中标购房者,仍然执行10年的禁售期。以后依此类推。

  5.回购方对上一个购房者持有期间所做的硬装修等投入可给予适当补偿,各种税费尽可能免除。但无需支付购房款的利息,因为利息支出等价于节约的同期租房支出。否则上一个购房者持有期间就相当于免费住房,并不合理。如果潜在购房者认为吃亏,可以不参加竞标。

  6.如果规定等同原价回购,那么购房者就相当于有了保险,会刺激竞相飙出最高价,反正随时可以无风险地被回购,不会出现资产损失,这就有违保障和稳定房价兼备的初衷。同时,回购方就要单边面临市场房价下跌风险,显失公平。所以要规定,如果转售时候房价出现下跌,公共住房机构以届时市场评估价为参考依据来回购。

  7.以上规定就约束了,购买限卖房非但没有投资升值的可能,还要面临房价下跌的风险。这样才能让购房者在购买限卖房时更加理性地出价,真正是出于解决居住需求,而不是投资需求来购房。只有这时候房价才恢复到住房消费属性所对应的真实价格,完全没有投资投机带来的泡沫成分。在这时候,只有真正有急迫住房需求的人,才会考虑购买限卖房。如果都认定为人才或需要照顾的特殊群体,那么达到基本门槛之后,就很难说谁比谁更需要照顾,这时候就需要经济学上所说的“显示偏好”,让需要者自己权衡和做决定。通过这个方法,能让想投机炒作的人没有机会浑水摸鱼,社会也不会觉得购买限卖房是占了社会的便宜。

  8.有人会质疑,购房不仅不升值还有贬值风险,这么操作对购房者显失公平,会不会都没有人来竞购。但笔者认为,中国人讲究安家立业,仅从满足稳定的住所需求、厌恶租房不稳定和没有居家感觉、规避租金上涨预期的角度,哪怕没有升值空间,也想拥有一套属于自己的住房的人仍然大有所在。而且除了转让时定价,业主对住房拥有完全产权,可以用于出租,以此回收购房成本。再说,如果对中国经济前景看好,十年以后解禁,住房的预期升值空间仍然存在。

  9.相对限价房的制度安排,限卖房的改进之处在于:

  (1)限卖房更大幅度消除了投机空间,限价房下的分成或补差价仍然具有巨大利差。

  (2)限卖房通过竞价机制,公平透明分配,完全避免限价房可能有的猫腻。

  (3)限卖房规则明确,购房者自主决策定价,风险自负,与政府无关。限价房中,政府有诱导购房之嫌,又实行政府定价,难以回避对购买限价房者的资产保值责任。

  (4)限卖房购房者,禁售期内,房价上涨,无法出售套利,房价下跌,不会轻易甩卖,也就为稳定市场房价做出了贡献。而限价房则在房价上涨和下跌时候都有动机转售,增大市场房价波动。

  (5)限卖房增强了购房者的风险意识,而限价房淡化了购房者的风险意识,形成不同的社会风气。

  10.在限卖房政策下,整个过程中,政府都严守规则制定者角色,避免直接干预市场定价,也不涉足微观层面的具体分配,既克服价格形成难题,让价格机制继续起到优化资源配置的作用,也解决了分配难题,公开透明。而且,既帮助特定对象实现了置业和稳定居住的愿望,也避免了不必要的过度公共补贴。初次购房者高于成本的报价,公共住房机构在回购和再出售限卖房过程可能发生的盈利,都可以用来支持广泛的住房保障。此外,房源可以始终保证有资格、有真实住房需求的人所居住,滚动循环利用,而不会转让一套少一套。

  当然,以上只是笔者对实现住有所居与治理房价所提出的一些最新的、可能还不很成熟的思考。具体操作中,能否缩短禁售期,或参考香港允许居屋第二市场的做法,禁售期满若干年就可以自由转售给符合资格的认购对象,然后禁售期顺延,这样是否会在不刺激投机前提下对购房者保护更多,这些都是值得讨论的。

  (作者系复旦大学住房政策研究中心执行主任;本文刊发时略有删改,仅代表个人观点。)

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