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增城开发区迷失

2011年11月22日 16:11 来源: 《大经贸》 【字体:

  靠牛仔裤迅速暴富的增城在过往的许多年中屡屡被人提及,不过,一个显而易见的事实是很多广州人以及广州之外的人对现在增城知之甚少:这个离广州市区仅仅40分钟车程的地方并没有吸引太多广州本地人的目光,也许只有在荔枝上市的时节,人们从买来的增城挂绿中才能记起这个地方。

  从地理位置来看,珠江三角洲东西两岸被珠江水系分割,东莞、深圳与西岸的中山、珠海隔江相望,增城正是深莞惠和广佛肇两大城市圈的“结合部”。紧邻莞深、背倚广佛,增城曾面临两种发展模式带来的机遇:一种是以港台迁徙的“三来一补”加工贸易为起家之本的“东莞模式”,另一种是以集体经济为主、以工业为主、以骨干企业为主的“顺德模式”。有着千年商都文化积淀的广州自成一派。

  各种现实的诱惑与机遇挑逗着新生代的增城,它完全有可能因为自身所处的地理位置和两种不同的模式成为与广州、佛山、东莞、深圳齐头并进的大都市。然而现实却没有朝人们想象的方向发展:牛仔裤所带来的繁华麻痹了增城的神经,它并没有像东莞的加工贸易一样表现出更强大的生命力。在欲望和现实的比拼中,增城失去了可预见的先机。

  现在再来看增城,它与东莞并不像两者的物理空间那样近。地理位置的细微差异导致两个城市截然不同的经济社会形态——20多年前,增城和东莞一样,都是穷到无以为生的农业县,而在历史上,还有东莞县隶属于增城的插曲。

  增城的落寞在地图上可见一斑:在广佛、莞深密布的城市网的映衬下,增城的城市格局在地图上难以被人发觉。

  在2005年之前,增城长期被孤立,直到并入广州之后,才逐渐成为发展的重点。确实,经过二十多年的发展,新塘从原来单纯的“工业区”,演变成增城市最为重要的工业新城。

  2009年8月25日,时任广州市市委书记的朱小丹还要求增城把荔城街建设成为广州现代化城市副中心。此前,增城在广州的规划中定位为“东进的桥头堡”。

  即便如此,人们依稀能从广州规划中“东进西联南拓北优”到“南拓北优东进西联”次序的调整看出广州重心的转变:增城—新塘虽然地理位置好,但这一区域属于城市的结合部,难免“肥水留外田”,而“南拓”主体的南沙港紧靠大海,受益的只有广州。

  除了环抱广州的汽车产业战略部署,增城并没有因为“傍上”广州而声名鹊起。

  现实的情况是,广州与东莞在产业上没有天然的交集,增城无法从中广州东进的战略中得到太多的“实惠”。一个更为重要的因素是,曾经给增城带来繁华的牛仔裤也面临珠三角其他服饰专业镇一样的困境:原材料上涨、资金乏力、不断上涨的人力成本、缺乏有品牌知名度的企业、设计水平低下,更为严重的是,当地所付出的沉重的环境代价……这让规划中定位颇高的增城有些尴尬,也许只有增城工业园晋升为国家开发区才使得一度边缘化的增城多少挽回点颜面。

  2010年3月,国务院正式批准,将增城工业园区升级为国家级经济技术开发区,定名为增城经济技术开发区。在成为国家级开发区之后,增城开发区随着广州市启动的“新广州新商机”系列招商活动四处奔走,这个成立了22年的开发区面临着前所未有的机遇。

  不过,在历史和现实纠结中成长的增城,对于增城国家级开发区挂牌的基调从一开始就该很明确——不是领先,而是追赶。

  “两兄弟”的不同境遇

  在增城开发区的自我介绍中,总是会有意无意强调一句“国内仅有的两个县级市成立的国家级开发区之一”,同时,还不忘指明“另外一个则是大名鼎鼎的昆山开发区”。

  就在去年6月,由国家商务部主办的东部部分国家级经济技术开发区“十二五”规划编制工作座谈会在增城举行,这时增城开发区刚刚升格为国家级开发区。昆山开发区有机会直观了解同样顶着“县级市成立的国家级开发区”光环的小兄弟,在此之前的2009年5月,原增城工业园区党委书记、管委会主任蒋志恒还曾带团前往昆山开发区学习调研。

  创办于1984年的昆山经济技术开发区,1992年即被批准为国家级经济技术开发区,其综合发展实力连续八年位居全国开发区前四。截至2010年10月底,昆山开发区累计批准来自欧美、日韩、中国港澳台等43个国家和地区客商投资的1642个项目,合同外资149亿美元,实际到账资金84亿美元。

  2008年,昆山开发区GDP达到843亿元,比增城市GDP还要多出330亿元。有人戏言,增城开发区只有楼价能和昆山开发区一较高下。

  事实上,从成立的时间上来看,昆山开发区仅仅比增城开发区早了4年,不过,两者之间的差距显然不能用时间来衡量。不能否认的是,两者对各自区域都极其重要——在最新的县域经济排名中,昆山、江阴、张家港、常熟构成的苏南组团继续排名第一,增城首次闯入前十,名列第九,与昆山距离拉近。

  发展了22年的增城开发区之所以没有成为另一个昆山开发区很大原因在于它没能抓住上世纪80年代产业转移的机会。事实上,增城完全有机会走上与昆山相同的道路,甚至超越昆山。

  28年前,香港商人在新塘大墩村投资了第一家“来料加工”的牛仔工厂时,昆山甚至还没能感受到产业转移的气息。只有当“东莞模式”在珠三角演绎得淋漓尽致时,港台企业才开始不断北渐。在某种程度上,苏州对东莞模式进行了复制,这也让苏州原本国有经济、乡镇经济与外资经济三分天下的格局轰然倒塌,短短的十年时间,苏州迅速变为外资主导的“制造业基地”。

  从本质上来说,以昆山为代表的江苏与广东的发家模式并没有太大的差别。只不过,昆山摒弃了“莞式”的简单加工,在制造业链条上以高端的高科技企业为主,在外资落地方面则成功实现了高管和中层管理人员的本地化,在产业配套方面正逐步形成错落有致的高端产业集群。

  上世纪80年代,昆山开发区才引来第一批产业:纺织品、家具等一批民生用品制造厂。这与今日的昆山开发区的产业并没有多大关联。昆山开发区真正意义上的开始在于,1992年中国掀起的一轮对外开放和引进外资的高潮——这一年全国国家级开发区引进的外资额,相当于起步阶段近10年的引资额。

  从1984年到1990年,昆山开发区批准的外资项目不过16项,而在1992年之后,这个数字井喷式地增长,平均每年新增80多项外资项目。这些项目多数得益于从台湾迁徙而来的制造业资本。

  今天,昆山开发区成为台商投资最密集的地区之一,投资额超1000万美元的达1135家,超1亿美元的有39家。而与增城相望的东莞也是台商在大陆的重要据点,在历史上,东莞曾经是增城的属地。

  可见的是昆山以及其背后的长三角上演的是众人的狂欢,相对而言,增城多少有些孤单。成为国家级开发区,增城终于可以从战略的高度与昆山一较高下。不过,在很多人看来,今日的增城对比今日的昆山唯一的优势可能就在于土地:在昆山开发区不断迁出制造业工厂以满足新的高端项目入驻时,手握1600多平方公里土地的增城开发区或许能从数量众多且早已成熟的兄弟开发区口中虎口夺食。

  此前,苏州工业园每年转让的建设用地在15平方公里左右,如今园区剩下的建设用地,特别是工业用地已寥寥无几,现在已很难一下子拿出30公顷以上的成块土地了。苏州工业园面临的困境恰恰能折射出中国众多开发区的现状,对于很多开发区来说,土地几乎是其唯一的原始资本。

  目前,除了新塘所处的南部工业区,增城开发区多数土地的开发利用仍停留在规划图纸上。增城开发区学习榜样之一的苏州工业园区曾为编制总体规划和各种详细规划花了3000多万元。8年前,当他们制定规划时,许多人说太昂贵了,而今天,所有批评者都改变了看法。

  从这种意义上来考虑,增城或许并不需要着急,它必须做好这庞大地域的规划,以图在未来的时间内能更好地发挥出国家级开发区的相对优势。

  贬值的“国字号”

  今天,国家级开发区的金字招牌难以拥有过去的成色。

  1984年春,邓小平视察深圳、珠海特区,对两个特区取得的成效大为满意。回京后便与中央主要领导座谈时提出:“除现在的特区之外,可以考虑再开放几个港口城市,如大连、青岛,这些地方不叫特区,但可以实行特区的某些政策。”随后,中央召开沿海部分城市座谈会,决定进一步开放天津、广州、上海等14个沿海港口城市,设立“经济技术开发区”。

  现在,增城面临的形势比以往要更加复杂,它需要面对的不仅仅是百余家国家级开发区的竞争,还有环伺于它周围的同城兄弟广州开发区、南沙开发区。

  南沙开发区与增城开发区隔江相望,这个成立更晚的开发区比增城更早进入国家队序列,剥离重化工之后,南沙在产值上难以和增城抗衡。不过,这个因为香港知名实业家霍英东而富有传奇色彩的开发区从来都没有停止过它的“狂想”。

  1988年,时任全国政协副主席的霍英东梦想将南沙建设成为有着国际性港口的滨海新城。不过,在此后的十多年间南沙开发遇到重重无端困扰,这多少出乎霍英东的预料。2001年,在南沙开发沉寂十年之后,时任广州市市长林树森才在“北优南拓”的城市发展方向中再次提出开发南沙,他认为“南沙是广州实现由沿江城市向现代化滨海新城转变的希望所在”。

  2011年8月20日,中国社科院、广州市委市政府在北京共同发布社科院完成的《广州南沙发展定位与战略研究》课题成果。按照最新规划,南沙新区在未来的40年内,仅在广州境内将“扩容”近三倍,由目前的527平方公里,“吞下”番禺并扩容至1314平方公里,并最终将东莞的虎门、长安、中山的黄圃、三角、惠州的龙门等地纳入怀中。虎门和长安两镇目前的经济总量达510多亿元,接近于南沙。而黄圃、三角、民众、南朗都是中山的大镇,四个镇占据全国最小地级市中山近一半的面积。

  南沙新区规划报告中,在提及行政区划调整时还正式提出,建议将广东省政府机关迁至南沙区,使之成为广东省新行政中心。

  这份有意将南沙新区打造成可以和上海浦东新区、天津滨海新区匹敌的战略规划,虽被誉为“国家战略高度”,却遭遇广东部分地方政府、本土专家以及民众一致的“不看好”。

  另外针对规划中“2030年,南沙新区可与现在的香港比肩,而2050年将再造一个香港”的目标,广州本土知名媒体人陈扬则发文称,“这个几乎是一张白纸的现状使南沙这块小小的硕果仅存的宝地命中注定要承受比有限的可能性更大更多的欲望重负。”

  省委常委、副省长肖志恒在接受媒体采访时表示,这只是专家们的意见,南沙新区规划尚未提到决策层面。

  在反对的声浪中,南方民间智库副主席彭澎发出了不一样的声音。他认为,历史上,中山、清远等诸多广州周边区域都曾属广州,再加上广东现代出现诸如深圳、珠海等新兴城市,只要中央和广东省下定决心,围绕南沙的区域规划并非不可实现。

  广州要发展大工业,抓住目前世界重工业发展的尾巴,也必须依托南沙这个唯一的深海港口,南沙港作为国内内贸航线最多的港口-广州港的重要组成部分。在“十二五”规划草案中明确提出,将南沙新区开发定位为打造服务内地、连接香港的商业服务中心、科技创新中心和教育培训基地,建设临港产业配套服务合作区。

  南沙在产业上与增城并没有太多重叠,压力来自扑面而来的浩大声势,增城显然希望在这场暗战中占据上风。

  在另外一边,紧邻增城的广州开发区——一个不同于广东以往工业园的项目正在悄然建设。2009年,广州在超级项目上实现了“一退一进”的策略:“退”是指筹备了五年之久的中科炼化一体化项目在8月挥别南沙,落户湛江东海岛;而“进”,则是中新知识城宣布落户广州。

  2008年9月,正在谋求产业升级的广东省委书记汪洋率团访问新加坡,直率地袒露了广东面临产业转型升级面临的烦恼。他希望借鉴新加坡在城市建设与产业发展方面的先进经验,在广东打造一个标志性的合作项目的设想。

  这一设想得到了新加坡有关方面的迅速响应,表示“愿意积极参与广东经济的重组过程”。2009年2月,新加坡教育部兼新闻、通讯及艺术部高级政务长吕德耀,贸工部政务部长李奕贤率领考察团访问广东,达成设立“知识城”的共识。

  这是继苏州工业园和天津中新生态城之后,新加坡在中国进行的第三个合作项目。

  一方是过去54个国家级高新科技区里经常排名第一的广州开发区,另外一方是拥有国际视野和成功转型经验的新加坡,中新知识城一出台就站在了战略的高地。从另外一个角度考虑,中国和新加坡在产业和园区建设上已经走过了18年,今天中新知识城的理念将再次领先国内众多开发区。

  虽然有专家表示新加坡在知识经济领域的底气并不充足,加上知识城地处萝岗、增城交界处,很多土地尚未开发,能否吸引高端人才定居也未可知,但这丝毫不影响这个被寄予厚望的项目获得众多的优惠措施。

  此前,广州市已经通过《中共广州市委、广州市人民政府关于加快推进知识城开发建设的决定》,竭尽所能赋予知识城全方位的优惠措施。如支持知识城先行先试、开展行政事业性收费综合改革试点、实行审批管理零收费等。另外,还要求将广州开发区享有的市一级管理权限覆盖到知识城,并积极争取赋予省一级经济管理权限。

  从2010年开始10年内,来源于知识城的市级财政收入将全部返还知识城,并争取省财政支持,设立知识城产业发展引导基金

  按照总体规划的概念和产业项目的设计意向,知识城总共制定了四个战略定位——智慧城、生态城、学习城以及设计城,并将同时发展文化创意产业、金融服务、生物技术、新材料、新能源、环境保护、海洋生态技术、机电一体化等八类产业。

  中新知识城在产业上与广州开发区多少有些相似之处,不过这并不削弱它的吸引力。这个成立一年多的园区已经引进了64个高端产业项目,总投资额超过150亿元。

  “我们做的是科研,产业甚至是无形的,有可能我们做了几年的项目,最后有可能去南沙生产,对于南沙、增城来说,我们可能会以互补的关系存在。”中新知识城投资开发有限公司(筹)总裁郑汉杰在接受本刊记者专访时表示。

  对于增城、南沙或者珠三角区域的开发区而言,中新知识城的存在并不是一件坏事,相反,它的存在也许能弥补广东缺少科研机构的短板。目前增城开发区只有一个科研中心,这很难支撑起国家级开发区这样的庞然大物。

  实际上中新知识城项目的落定很大原因在于,长三角及环渤海的发展势头,使珠三角以外向型为特征的处于产业链低端的加工贸易型产业为主的经济结构承受了巨大的外部压力,广东亟需选择新的突围方向和路径。

  郑汉杰说:“我们希望广东省从今以后,不要再是‘世界的工厂’,而是要成为‘世界的脑袋’,这个脑袋就是这个生产链的前后端。”

  从广东省政府和中新知识城的角度考虑,珠三角以及粤东粤西两翼需要更多的融合。这点从珠三角城市一体化中可以看出端倪,而广州市委常委担任增城市委书记,这在增城历史上还是第一次——这也被解读为广州重启东进的决心。

  不过,目前广东大到城市,小到开发区之间并没有形成一种包容的氛围,而广州三大国家级开发区对于相互的竞合也缺乏清晰的认识。

  就增城开发区而言,在国家级开发区的怀抱中,自己的定位如何?

  2011年4月18日,增城开发区发展战略规划咨询发布会召开,邀请三家规划设计单位为增城“度身定规”,在开发区抛给专家的“四个问题”中,第一个问题就是“相对于南沙滨海新城、中新知识城,应采取何种发展战略和方向,如何在当前环境中找到突破口,找到更大机遇”。

  一个有意思的现象是,南沙开发区规划中比较的对象是上海浦东新区、天津滨海新区。确实,南沙的定位更加类似于深圳前海和珠海横琴这两个国家级新区,而增城考虑得更多的是广州小区域内开发区的竞争与合作。

  在很多人看来,南沙太过于张扬,30-50年的规划被认为是不负责任的政治手笔:在中国的现实国情是,地方经济的发展路径在很大程度上取决辖区主要领导的意志,恐怕没有哪个领导能在同一区域呆上50年,也没有能具备这样长远的目光。

  事实上,从中新合作建设的苏州工业园到现在的中新知识城的变化从一个侧面印证了这样的观点——一个时期的规划能以超脱当时的现实环境,这是一个摸索前行的过程。

  不能否认南沙建设成为上海浦东新区、天津滨海新区的美好愿景,不过一张白纸的南沙现在最需要考虑的是下一步该如何走。广州似乎忘记了投资高达80亿元的乙烯工程项目的决策失误。对于徘徊已久的南沙而言,真的伤不起。

  不管是国家层面的规划,抑或是小区域的规划,有一点可以肯定的就是今日之开发区再也不像“黄埔一期”的国家开发区一样矜贵,除了更大的权限以及更多的政策倾斜之外,国字号再难以代表更多的东西。

  原广州城市规划院总规划师袁奇峰就表示,上世纪80年代,广东省有3个经济特区,比后来的上海浦东、天津滨海新区风光,但是汕头和珠海在有政策扶植的情况下并没有发展起来。反之东莞、顺德、中山、南海不是特区也没有特殊政策,却发展得比这两个特区好。所以现在也不该迷信“国家级新区”。

  现在,是时候给开发区降降温,关心增城的人还在等待增城开发区给出的答案。

  不过,在过去几个月间,增城似乎并没有像关心它的人一样纠结于“四大问题”的探讨,马不停蹄的招商脚步宣告其作为国家级开发区理应分享的盛宴正式开启。

  这是个狂欢的时代,而真正的孤独也只有狂欢者才能知晓。

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