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规范地方债需完善财政监督与问责制

2012年01月05日 10:09 来源: 南方都市报 【字体:

  摘要:在4地试行地方政府自行发债进行得如火如荼之时,审计署公布的2010年地方债违规资金达数千亿为地方债的发展提了个醒,不仅要以赋予地方政府发债自主权来保证地方债的发行,更要完善监督与问责机制方能保障地方债的规范与合理使用。

  去年6月,审计署首次披露2010年地方性政府债务账单,10.7万亿的巨额地方债及其背后潜藏的巨大风险引来国内外一片哗然。昨日,审计署发布的2012年第1号公告让地方债再度成为焦点,公告指2010年地方性债务审计查出涉违规资金达5308亿元。

  在数千亿的违规资金中,包括违规为464.75亿元债务提供担保,融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元,债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”项目351亿元,融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等2441.5亿元。可见现时的地方债从获得到使用都缺乏规范犹如一团乱麻,这样一笔糊涂账根本无法保证这些让整个中国承受了巨大风险借来的钱用到了该用的地方。

  现行《预算法》明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”,所以地方政府无权发债。但在地方政府财权事权长期不匹配的情况下,地方政府早已想方设法地举债,地方融资平台就是地方政府的隐性借贷方法。

  地方融资平台是指地方政府通过划拨资产迅速包装出的一个资产和现金流都能达到融资标准的市政实体公司,城投公司就是地方融资平台的主要表现形式,但由于不少地方政府搭建平台时过度介入,很多地方融资平台实际上只是地方政府向银行借款的壳公司。由于地方融资平台纳入财政预算之外管理,担保、资金运用等方面的制度建设十分不健全,资本金不实、抽逃资本金、管理混乱是平台公司普遍存在的问题;而且由于信息透明度极度缺乏,各地财政担保评估体系落后,法规不健全,监管长期缺位,上述的违规担保、平台公司虚假出资、债务资金被用到“两高一剩”项目等违规行为自然是屡禁不止。

  地方融资平台作为公共投资的重要资金来源,却游离于公共监督体系之外,因而多年来一直未受到必要的监督,管理与资金运用都十分混乱,潜藏了极大的风险。要规范地方债,须将地方债纳入财政预算管理,方能有效加强风险管理。如果此次《预算法》修改明确允许地方政府列赤字,即在法律上赋予了地方政府发债的自主权,地方政府自主发债即把地方债明列入财政预算之中,令原本游离于公共监督体系之外的隐性风险变为公共监督体系之内的显性风险,必然利于监督。而去年下半年中央的举措亦表明其有意重启地方自主发债,例如上海、广东、浙江试行地方政府自行发债,以及《预算法》修订草案基本原则之一的“强化政府债务管理,防范财政风险”。

  先莫论地方政府自主发债短期内难向全国推行,即使完全实现地方政府自主发债,也只是规范地方债的第一步。地方政府自主发债只是令风险从隐性变为显性,但地方债能否规范,重点仍在财政监督与问责制度。人大作为事前监督难以起作用,而审计作为事后监督,每年都能查出不少问题,但却效果不彰。从此次公告公布的2010年整改结果即可得知,违规担保、违规抵押、资金投向“两高一剩”项目及虚假出资等四项整改均不足半数,而未及时安排使用债务资金这最好改的一项,只需抓紧项目前期准备、合理加快工程进度、理顺审批手续和及时归还,居然整改到位的资金也不过77%,连八成都不到,可见地方政府基本没把整改当回事。截至2011年10月底,相关部门、单位和地区上缴、追回、归还和补拨资金143.94亿元,挽回和避免损失60.66亿元,规范账务处理997.09亿元,总共不过违规资金的五分之一,还有大部分的违规资金或许就这样随着2011年的过去而随之掩埋。

  从以上数据可知,监督问责何等无力。对于地方债的违规,如果地方政府或官员只需付出极小代价甚至无需为此付出代价,在这种情况下又怎能期待地方债能规范?

  在4地试行地方政府自行发债进行得如火如荼之时,审计署公布的2010年地方债违规资金达数千亿为地方债的发展提了个醒,不仅要以赋予地方政府发债自主权来保证地方债的发行,更要完善监督与问责机制方能保障地方债的规范与合理使用。

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