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倪红日:融资平台因体制而生 需改制完善

2012年01月06日 02:03 来源: 每日经济新闻 【字体:

  地方政府融资平台是在经济体制转轨过程中产生的新事物,它产生的直接初衷是为地方政府的基础设施建设筹措资金。应该肯定,地方政府融资平台在推进城市化建设中的积极作用,但是同时,由于新事物出现是自然生长出来的,所以地方政府融资平台的制度建设相对滞后,需要完善。制度完善的前提是对我国基础设施建设的投融资究竟应该采取何种模式,应该有个基本的认识。

  体制催生融资平台

  地方政府融资平台的产生有其必然性,它是财政由“建设性”转为“公共性”,政策性投融资转交政策性银行,预算法规定地方政府预算不能打赤字,体制改革的推进相对滞后等体制原因,被迫自然形成的。

  首先,基础设施建设资金的供给者,由财政为主转为以金融为主。经济体制改革以后,建设性财政开始转为公共财政。原来建设性财政承担和负责基础设施建设资金的筹集、使用和管理体制被逐步打破。

  1993年,在党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类:公益性项目由政府投资建设;基础性项目以政府投资为主,并广泛吸引企业和外资参与投资;竞争性项目由企业投资建设。为此,1994年3月,成立了国家开发银行,作为政策性银行主要为公益性和基础性项目建设进行投融资。从逻辑上看,基础设施建设资金的筹集、使用和管理应该由国家开发银行负责。这样,客观上形成了财政将这部分职责基本上移交给了金融体系的现实。

  其次,国家开发银行的定位比较模糊。由于存在种种原因,2008年国家开发银行进行了股份制改造,试图由政策性银行转为商业性银行。这不仅使得国家开发银行的定位进一步模糊不清,同时也将基础设施建设的投融资体制问题变成了“烫手的山芋”,好像是一个没人愿意要的“孩子”。

  再次,预算法规定地方财政预算不能有赤字。预算法规定不允许地方财政打赤字,这就从法律上堵塞了地方政府财政债务融资的正常渠道。为此,不得不实行中央财政代地方财政发债的办法,而中央财政代地方财政发债的规模,远远难以满足地方政府基础设施建设的融资需要。

  由此可见,基础设施建设体制和机制目前是一种不完善的缺位状态,尤其是基层地方政府的基础设施建设的资金来源没有相应体制保障。地方基层财政已经完全是一种“吃饭财政”,有些基层财政要靠出让土地来满足“财政吃饭”。

  由于地方城市基础设施建设不可能不搞,所以地方政府在制度、体制缺位情况下,自行创造出融资平台为城市基础设施建设融资。基础设施管理体制缺位、机制混乱是造成地方政府融资平台存在诸多问题的根本原因。

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