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呼唤房地产调控的长效机制

2012年03月05日 05:45 来源: 东方早报 【字体:

  在当前背景下,房地产调控的长效机制至少应坚持三项原则:政府主导、分层分类以及统筹兼顾。

  北京、上海、广州和深圳等主要城市的住房成交量在今年2月中旬以来都有明显增加,这引来了各种评论。在当前背景下,要解释住房成交量突增很困难,因为无论从供求关系,还是从政策层面,都可以找到貌似合理的论据。

  理论研究中有一种观点,公共政策与公众预期是相互建构的。也就是说,应急式的政策举措会加剧公众短视化的行为预期,而公众充满机会主义的预期又为出台短期化的公共政策提供了舞台。假如这种循环不断延续,不仅不利于解决一些根本性的关键问题,反而会形成路径依赖,为持续发展埋下隐患。从这个角度说,讨论房地产调控的长效机制建设不仅非常及时,也非常必要。

  任何一项长效机制要达成预期目标,实现良性运行,都必须做到利益兼容。但是,知易行难。以房地产市场为例,包括中央政府、地方政府、房地产业相关企业、已购房群体和未购房群体在内的不同主体,都有差异化的利益导向,就此,如果能找到一种实现帕累托改进(编按:指一项政策能至少有利于一个人,而不会对任何其他人造成损害)的机制,自然是最佳方案。但在既有约束条件下,这几乎不可能,因为有几对利益是相互排斥的。

  而且,即便是同一个主体的利益,也在不断变化,在购房前或许对成交价格过高而愤愤不平,在购房后又对房价上涨过慢、尤其是房价下跌表达不满。正因为如此,才出现了理想主义和实用主义的分野。理想主义者认为,在没有设计出最优机制之前,最好不要轻举妄动;而实用主义者则认为,既然一时无法找到最优的方案,那就先做出相对可行的选择。

  以限购措施为例,理想主义者会因其行政色彩过浓、干扰了自由选择而大加批判;而实用主义者会认为它符合当前中国政治经济的运行逻辑,是缓解房地产业各种积重难返之问题的一种次优选择。两种视角孰优孰劣,在此不细论。

  更重要的是,应该认识到,房地产业的问题是中国在发展和改革中所面临的一系列深层次体制机制问题的集中反映。比如,快速城市化与城乡二元结构趋于固化的问题,中央与地方财权和事权配置问题,社会主义市场经济体制建设与政府职能转变问题,市场化改革与收入分配问题,甚至还涉及到出口导向战略和国际经济格局变迁问题。要在这些相互交织的问题中梳理出改革策略,既需要智慧,也需要时间。因而,更为可取的视角是将限购措施看作是为破解深层次问题赢得时间的一种重要手段。问题在于,能否把握好这种战机。其中,探索房地产调控的长效机制是一项重要内容。

  从积极的意义上说,构建长效机制的目的是要保持房地产业平稳健康发展,形成符合中国国情的住房体系,尽可能达到住有所居的状态。从消极的意义上说,一方面要防止房地产业存在的问题威胁经济安全和社会稳定,另一方面要防止行政权力对市场的肆意干扰。

  在当前背景下,房地产调控的长效机制至少应坚持三项原则:政府主导、分层分类以及统筹兼顾。

  “政府主导”有两层含义。一是相对于各种市场主体,政府应增强决策的自主性,尽量减少各类利益集团对公共决策的渗透。这意味着政府既要减少对利益集团的依赖,又要不断提高自身的行政能力。二是在层级化的政府体系中,应按照权责一致的原则合理分工,比如中央政府负责宏观“掌舵”,运用经济安全指数和住有所居实现程度等指标去考评省级政府的房地产调控工作,省级政府对房地产调控负总责,规划符合各地实际情况的市场发展和住房保障计划,地市级和县级政府具体落实房地产调控工作。

  “分层分类”的原则可概括为:“高端有约束、中端有支持、低端有保障”。“高端有约束”是指针对价高、面积大的豪华商品住宅,无论是供应还是需求,无论是否首套,都应该运用税收等政策予以约束,但不宜简单地禁止,因为屡禁不止的事实说明与其堵,还不如疏。“中端有支持”是指针对小户型的普通商品住宅,尤其是首套房的购房群体,应该在税费和其他政策方面予以支持。“低端有保障”是指针对危棚简屋,尤其是住房困难群体,应该通过住房保障政策予以救济。

  “统筹兼顾”原则有三层含义。第一是在制定出台相关宏观经济政策之时兼顾其对房地产市场的影响,提前研判形势,有针对性地提出对策。在二十多年的住房制度改革过程中,这方面有许多教训值得吸取。第二是制定出台房地产调控政策要统筹兼顾各种群体的利益,对于合理的利益诉求应予以保护,对于有争议的利益诉求按照弱势群体优先的原则处理,对于危及房地产市场稳定健康发展的利益诉求要坚决打击。第三是房地产调控政策要兼顾城市化进程和经济社会的发展趋势,使之不成为城市化和人口相对自由流动的主要障碍。

  具体而言,长效的房地产调控机制应包括这样几方面内容:明确调控目标、理顺中央政府与地方政府间的关系、创新用地制度、完善住房信息系统、合理配置政策工具。

  首先要明确房地产调控的目标。由于成交均价存在较多内在缺陷,因而只以均价作为目标的调控做法有待改进。建议围绕房地产市场平稳健康发展编制市场稳健指数,围绕住房保障编制有效保障指数,将两个指数作为体现房地产调控目标的监测参考基准。

  其次要理顺中央政府与地方政府间的关系,尤其是合理划分中央政府和地方政府的财权、事权,改善政府绩效考评机制,提高各级政府推行房地产调控的积极性。

  创新用地制度,改土地批租模式为年租模式,真正体现“平均地权、涨价归公”。一方面,每一个城市居民都应该享有相同面积住宅用地的长期使用权,另一方面,以年租方式降低土地初始出让的价格,用年租金的租率作为政策杠杆调节地租收入在远期和近期的分配,以及与土地有相关利益的各方之间的关系。

  通过开展全国住房普查完善住房信息系统,建立相对全面的房地产市场预警系统和住房保障评价系统,为房地产调控提供坚实的信息基础。

  最后,合理配置政策工具。在房地产调控机制中,限购、限售、房产税、遗产税、实物配租、货币补贴等都是政策工具,而且每种工具都各有利弊,关键还在于如何配置。所谓“合理”的原则,要求应该是以法律为准绳、以市场为基础、以公平为导向。(作者系上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士)

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