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以培育中产者为目标构建福利制度

2012年03月05日 09:09 来源: 上海证券报 【字体:

  中国当前正处在从工业化中后期向后工业社会过渡的历史时期。这一阶段与西方国家建设福利社会的发展阶段是相同的。因此,借鉴福利国家的历史经验,转变发展方式,最根本的举措在于,以培育中产阶层为目标,建设积极的社会福利制度。

  从历史经验看,发达国家建立的高福利制度,恰恰不是在其进入后工业化社会,不是在高收入阶段,而是在工业化中后期。比如,西方发达国家政府公共产品支出上涨最快的阶段,恰恰是人均GDP在3000美元至10000美元阶段,而不是进入高收入国家之后。

  在此阶段,以教育、医疗和社会保障三项主要公共产品为例,国际平均升幅达到13个百分点。其中,教育支出保持相对稳定,而医疗和社会保障支出分别大幅增加了4个和10.7个百分点。当人均GDP超过1万美元后,政府公共服务支出占比将逐步趋稳。

  因此,作为参照,在中国新时期社会福利政策设计上,需要以增加国家福利为主基调。在这个时期,防止高福利不是主要矛盾,汲取古典自由主义模式的教训才是主要矛盾。建立城乡统一的福利制度,主动地缩小日益扩大的城乡差距、地区差距、贫富差距,积极培育中产阶层,在建设消费大国、服务业大国、人力资本大国上主动进取,是中国经济发展方式转变的根本出路。

  1.机会创造与能力创造并举

  在现代市场经济条件下,中产阶层的大规模出现,不是国家包办的结果,而是社会平等、积极流动的结果。中国新阶段的社会福利在设计上,要充分认识到,社会福利制度不是削弱市场,而是增强市场在扩展多数人福利中的作用。为此,社会福利制度要能够确保平等和积极的社会流动,而不是阻碍这种有活力的社会流动。

  中国中产阶层发育有两大矛盾:一是机会的匮乏;二是能力的匮乏。以大学生和农民工群体为例,二者是中国经济社会结构转型中最重要的两个群体之一,如果这两个社会群体在未来不能够成为中产阶层,中国不可能形成服务业为主导的产业结构,也不可能真正走出城乡二元经济而完成工业化。

  大学生作为高潜能群体,就业比较困难,其向上流动主要是机会的匮乏。对于大学生群体来说,福利制度建设主要的目标是为他们提供更多的就业岗位。连大学生都找不到工作,未来有多少社会群体能够成为中产阶层?而且,知识群体找不到工作,会造成“知识无用论”,进一步强化经济结构低端锁定的风险。而机会创造的过程没有别的途径,只能通过进一步的市场化来解决。这就需要加快市场化改革,在服务业领域打破垄断,创造更多的就业岗位。

  农民工就业已变得比较容易,但其技能比较低下,其向上流动最大的矛盾是能力匮乏。解决这种能力匮乏,需要中国新时期的福利制度安排,在职业机能教育等公共产品领域加大投入力度,培养其技能。与此同时,打破城乡二元的福利制度,让农民工能够享受到与城市居民同等的基本公共服务,实现农民工市民化。使其能够有尊严地生活,在此基础上提升自己。这样农民工才有可能成为中产阶层,才有可能确保中国绝大多数的居民成为中产阶层。

  2.人力资本投资优先

  人力资本是现代社会中低收入者向上流动最基本和最重要的条件。只有推行人力资本投资优先的社会福利政策,才有可能有效避免传统福利国家和新自由主义模式各自的缺陷,走出一条公平与可持续发展的新路子。

  人力资本投资是宏观经济政策首要考虑的基本问题,它将有效地避免经济政策仅仅关注短期的就业和物价的弊病。而沿袭凯恩斯主义的宏观经济政策,将财政和货币的紧缩与扩张作为稳定经济、增加本国居民社会福利的主要手段,不仅显得远远不够,而且往往出现政策失效。因为,一个国家的经济竞争力,不可能因政府善于利用凯恩斯主义政策而有效地提升,但却离不开人力资本政策。

  从经济发展阶段来说,中国当前处公共产品系统性短缺的阶段,在整个政策基调上,应当是增加公共产品投入,大幅度增加社会福利的时期。但考虑到新时期全球化的因素和知识经济发展的因素,中国可以避免西方福利国家和新自由主义时期的弯路,直接以人力资本为主,来设计整个社会福利制度。在既定公共支出条件下,要更多地向人力资本投资倾斜。与传统的福利国家模式相比,避免了“养懒汉”的消极因素,是积极的社会福利政策;与新自由主义模式相比,其带有更多社会平等的理念,也是调动人们主观能动性的社会福利政策。

  中国实行人力资本投资优先的政策,是将宏观经济政策与社会福利政策有机结合起来,找到最佳切合点,将政策的着力点放在培育中产阶层上,实现富有活力和竞争力、以人为本的经济发展方式。从公共产品供给上,要优先大幅度提高教育和技能培训、医疗卫生服务的数量和质量。

  3.注重新兴就业机会的创造

  新兴就业机会的创造,也是宏观经济政策与社会福利政策的结合点,是促进平等和积极社会流动,产生新中产阶层的重要途径。西方福利国家时期创造出的成就,主要在于增加了数量庞大的管理层、专业技术人员和社会服务岗位,这些岗位取代了传统的蓝领就业岗位,才发育出规模庞大的中产者阶层。

  在传统凯恩斯主义的宏观经济政策中,货币的扩张和紧缩所带来的就业率变动,并未考虑结构变动和产业升级的因素,所以并未考虑新兴就业机会的问题。在经济转型的新时期,不考虑新兴就业机会的宏观经济政策基本上已经过时。这里说的新兴就业机会,是指经济结构升级带来的新就业机会,或者说是新兴就业岗位的创造。在这次国际金融危机中,美国将面临较长时间的就业压力。奥巴马刺激经济的新政,主要的着力点并不在传统产业就业岗位的创造,而是低碳经济、物联网等新兴就业机会的创造。

  中国是一个人口大国,就业压力是持久的压力。在整个福利制度安排上,要关注传统就业岗位的维持,但更应面向未来,十分关注新兴就业岗位的创造。由于劳动力供给即将出现拐点,随着低技能劳动力无限供给局面的消失,“蓝领”就业问题会大大缓解,“白领”岗位的创造将成为主要矛盾。中国新兴就业机会的创造,需要针对大学生等高潜能社会群体就业难的问题,打破公共产品领域的行政垄断,创造出更多容纳中产阶层的就业岗位。

  改革路径之一:在石油、电网、民航、电信、邮政、铁路等领域进一步推进市场化改革。让民营经济畅通无阻地进入这些领域,推进生产性服务业的发展,做大规模,创造更多的新兴就业岗位。

  改革路径之二:在科教文卫等公共产品领域打破行政垄断,推行供给的市场化和社会化。该领域是服务业发展的重要源泉,国家科技创新等软实力都将体现在这一领域规模的扩张。该部门的扩张是新兴就业岗位产生的重要途径。在这一领域,如果靠财政包下来的做法,永远也达不到发达国家的水平。但如果打破行政垄断,即使达到发达国家一般的水平,就能够创造出5000-8000万的新兴就业岗位。

  上述两条路径的改革,不仅能够有效解决新兴就业机会的问题,还可以兼顾解决农民工群体能力不足的问题,二者可以结合起来解决。公共产品领域的放开,使得国家更加有条件、有能力为中低收入者提供充裕的公共产品,从而提高他们的人力资本。

  4.减轻中低收入者的基本生存负担

  中国除了较高的教育价格、医疗价格之外,还有较高的房地产价格。按照中国社科院金融研究所2007年分别在上海、北京、深圳等城市进行调研报告显示:2004年至2007年,房价与家庭收入比日益增加。按照30年按揭,30%首付全部房款,年利率5.3%购买商品房计算,中等收入者每月还款额超过了全部收入的50%,许多中低收入者沦为“房奴”,根本谈不上向上流动和发展。

  中国由生存型社会向发展型社会转变,中低收入者的社会负担太重的话,中产阶层是不稳定的,可能随时会转变为低收入者,而低收入者要转变为中等收入者则更难。在同一个阶段,西方发达国家通过建设福利国家,由政府包揽了中低收入者基本生存的风险问题,才导致了中产阶层的大面积出现。后来福利国家面临的新问题,并不能否定福利国家的历史成就。

  中国新时期的社会福利政策和制度安排,应把解决高教育价格、高医疗卫生价格、高房价作为重点。这三个问题,使得中国中产阶层处于不稳定的状态,其中任何一个环节,都可能导致现有中产阶层向下流动,都可能使许多脱贫者返贫。对于较高的教育、医疗卫生价格和高房价,政府一方面要建立社会保障体系,对所有的社会群体进行保底;另一方面,要积极地打破行政垄断,引进民间资本和社会资本改善公共产品供给,最终使这些问题得到根本解决。

  5.塑造开放、高效的公共部门

  建立开放、高效的公共部门,是用较少公共资源提供更多公共产品的有效途径。中国目前的问题是,政府掌握了较多的公共资源与公共产品短缺并存。其中最主要的矛盾是公共部门没有对社会开放,不可能形成高效率的公共部门,不可能产生高效率的公共产品供给体系。

  30多年的渐进式改革走到今天,形成了体制内和体制外两个相互独立、相互封闭的系统,这可以看成是体制上的二元结构。体制内的公共部门,主要包括政府机关、自然垄断行业的国有企业、科教文卫等事业单位,主要提供公共产品;体制外的部分主要是各类私人部门,包括民营经济和外资经济在内,提供私人产品的部门。

  从处于公共产品短缺时代的基本国情出发,中国需要建立开放高效的公共部门。建立开放、高效的公共部门,重点是公共部门对全社会开放,包括职位开放和投资开放,充分利用市场和社会力量做大公共产品领域的“蛋糕”,以开放促高效。

  建立开放高效的公共部门,最具实质性意义的改革是改变公共部门按照行政特权配置公共资源,最终难以体现公益性、专业性,难以体现效率提高,难以体现公共产品供给能力提高的局面。实现公共部门的开放,中国才有条件实现整个公共部门的公益性和专业性。

  这一方面可以直接地增加中产阶层就业岗位;另一方面,可以有效实现公共产品领域做大“蛋糕”,使农村、落后地区、中低收入者能够享受到基本而有保障的公共产品,使他们有更多的机会成为中产阶层。

  中国的公共产品短缺造成中产阶层难以扩大的收入分配“陷阱”。由于公共产品短缺,低收入者由于缺乏人力资本而难以成为中产阶层;由于公共产品短缺,即使成为中等收入群体也难称之为中产阶层,因为不具备中产阶层应有的生活质量;公共产品短缺还造成中产阶层外流的现象。

  中国中产阶层数量过少,对经济结构转型升级困难,既是原因,也是结果。中国值得追求的经济发展方式,就是中产阶层不断扩展的经济发展方式。中产阶层多了,低碳经济主导、消费主导、服务业主导、人力资本主导的经济结构自然会形成。大幅度增加与人的自身发展相关的公共产品供给,给中低收入向上流动提供应有的机会和能力,是中国扩大中产阶层的必由之路。

  本着有利于中产阶层群体扩大的方向增加公共产品供给,应当成为中国福利制度建设的框架性原则。为此,中国需要将改革扩展到垄断性的公共部门,建立开放性、公益性、竞争性兼容并蓄的公共部门。把公共部门改革作为新阶段改革的重点,将释放出大量的中产阶层就业岗位,同时又能够通过扩大与人的自身发展相关公共产品供给,增加中低收入者向上流动的能力。

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