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《瞭望》:“稳中求进”破解结构难题

2012年03月06日 14:45 来源: 《瞭望》新闻周刊 【字体:

  当不确定性风险加大的“2012”这艘“大船”驶来时,宏观调控该如何“稳中求进”,处理好五大“两难”问题,成为当前中国经济的焦点课题

  2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年,也是我国经济发展环境不确定性因素众多的一年。目前,普遍预测,我国经济发展面临的情况日益复杂,加上欧债危机等外部环境不确定性与过去累积的国内结构性矛盾叠加,加大了宏观调控的复杂性,GDP增速将低于近十年均值。

  中央经济工作会议提出2012年“稳中求进”的工作总基调。“稳”就是稳增长、稳物价,“进”就是转方式、调结构。就目前经济局势而言,把握住“稳”与“进”之间的平衡,处理好速度、结构、物价三者的关系,需要直面中国经济运行中存在的五大“两难”问题:

  其一,保持一定投资力度,避免投资、出口双双失速造成经济增长下滑过快,但又需防止过度追求经济增速而加深经济对投资的依赖;其二,继续重视控制通胀,但又要考虑利用2012年通胀压力相对较小的时机推进资源要素价格的改革;其三,坚持推进人民币汇率改革,加大浮动弹性,但又要稳定人民币升值速度;其四,坚持房地产调控不动摇,严防房价反弹,但又要防止房价下跌过猛可能造成的金融风险和对经济的冲击;其五,大力发展新兴战略产业但同时又要更加注重市场培育,促进新兴产业产品和技术的应用。

  与2008年国际金融危机之后的形势不同,从目前的我国经济运行来看,经济增速并未出现急剧下滑的状况,尽管增速有所放缓,但仍较为平稳,且在世界范围看,仍然是领先的速度。数据显示,2011年12月PMI环比上升,重回荣枯临界点之上,表明经济或探底企稳。当前我国经济对外需的依赖程度降低,内需特别是消费对经济的拉动力增强。在经济有望继续保持平稳较快增长和物价形势继续改善的预期下,2012年调结构、转方式力度应该加大。

  缓解“投资依赖” 与避免经济“硬着陆”

  从目前情况来看,2012年全球经济形势虽然严峻,但“二次探底”可能性小,我国出口增速回落但不至于大幅下滑,应该容忍经济增速适度放缓,不能再以扩大投资和货币投放固化和加深经济对投资的依赖,而应借机提高消费占经济的比重,获得经济结构的健康转变和经济长期的可持续发展。需要注意的是,为避免经济“硬着陆”的风险,也需保持投资适度稳定增长,使经济转型过程渐进、可控。

  投资主导不可持续。从2003年开始,投资在我国社会总需求中的比例开始超过消费,这种局面一直延续至今,且投资与居民消费的“剪刀差”不断扩大,到2010年,二者占比差值已拉大至15个百分点。以政府为主导的投资之下出现的产能过剩和地方债务扩大的情况,也提示人们靠投资带动经济增长的方式从长久看是难以为继的。

  这种投资模式,一方面带来部分行业产能的严重过剩,资源的严重浪费。不仅钢铁、水泥、平板玻璃、电石、甲醇等传统过剩产业出现盲目扩张的情况,风电设备、多晶硅等部分新兴行业也出现了重复建设倾向;另一方面是地方债务的不断扩大。国家审计署数据显示,截至2010年末,中国地方政府性债务余额已达10.7万亿元人民币。

  2011年以来,在政府对楼市的调控下,全国130个重点城市土地出让金统计下跌11%。对于地方政府而言,土地出让金是地方债务主要的偿还来源,土地被作为大量债务的担保和抵押,土地成交价格不断下跌,地方债务未来还面临潜在风险。

  短期内投资不可或缺。在较为复杂的国际国内经济形势下,由于出口增速下滑势所难免,而消费增速难以明显提升,拉动经济增长的重任或不得不压在投资的身上。

  首先,消费对于经济增长的贡献率一直比较平稳;出口受外部环境的不确定因素影响极大;投资受政策的影响明显,成为经济增长最可控的因素,也是在经济总体增速下滑时“保增长”最简便的方式。这在2008年国际国际金融危机后三大需求对GDP增长的贡献率变动上得到了明显的体现。

  其次,就2012年的出口形势而言,受全年欧美经济不景气影响,我国的出口2011年下半年增速放缓。未来几个月,主要发达经济体对我国外贸需求的减少将会至少延续到2012年上半年。

  第三,就2012年的消费形势而言,由于居民消费主要受到可支配收入和消费倾向的影响,若没有相应的政策推动,2012年消费在总需求结构中的占比和对GDP的贡献率尚难明显提高。

  渐进、可控“转方式”。我国经济增长方式的转型在短期内应是渐进的,容忍经济增速适度放缓的同时,投资增速的下降应该是一个缓慢的、柔性的而非急剧的、猛烈的过程。

  在这个过程中,继续合理推动城镇化和产业转移。应进一步推进中西部地区的城镇化建设投资,加大农村公共基础设施的建设,引导产业特别是新兴产业投资向中西部转移。要发展面向生产的服务产业,包括产业研发服务、现代物流、信息服务和金融服务等,使传统的工业制造业完成产业升级。

  合理发展战略性新兴产业,以技术取代资金和劳动力成为产业的驱动力,投资要以企业为主体,以市场为导向。同时,由中央政府进行产业布局的总体规划,严格投资的准入规范,防止重复建设,提高节能减排标准和监管力度。

  继续鼓励民间投资,有针对性地给予中小企业以信贷支持,继续扩大民间投资在投资总体中的比重,鼓励民间投资进入新兴产业和服务业领域,吸引民间投资从事社会公益项目投资。应重点调整投资的内部结构,引导投资向民生领域倾斜,做到增加供给,满足既有消费需求的同时,带动新的消费需求。

  还应从制度建设层面规范政府投资行为。尽快编制并公布政府投资的资产负债表,用资产的收入偿还政府投资的负债,并实行“统收统还”。强化政府投资决策外部约束,把目前在行政体制内的政府投资决策,通过程序法纳入人大预算审查监督,努力扩大政府投资决策中的公共参与力度,尽可能减少行政决策的主观随意性。

  资源税改“时不我待”与防止物价反弹

  尽管面临“两难”,但资源价格调整势在必行。今年物价涨幅将呈现总体下行的趋势,这将是资源税改革向更深更广拓展的有利时机。在改革过程中,需要遵循适时、适度原则,需要考虑用相应政策来“对冲”涨价对民生的冲击。

  资源税改“时不我待”。自2011年11月1日起,新修改的《中华人民共和国资源税暂行条例》正式开始实施,这标志着我国的资源税改革已迈出重要一步。改革对于解决我国目前资源税价格倒挂、提高资源使用效率、促进环境改善及实现循环经济有重要推动作用。另外,对于完善税制、调整经济结构、转变经济增长方式、推动节能减排等方面也都有积极意义。但现行资源税的征税范围包括原油、天然气、煤炭等7种资源,此次资源税改革只涉及石油和天然气,未来资源税改革还需进一步向深度和广度拓展。

  价格反弹压力不容小觑。虽然本轮通胀已进入下行周期,但防止物价反弹的压力不减。推行资源税改革,势必面临物价上涨压力。资源税改革会加重开采企业的税收负担,带动资源性原材料和基础产品的价格上涨,通过对PPI和CPI的传导,波及实体经济。在经济周期的下行阶段,容易演变成“滞胀”。此外,如果资源税扩展至煤炭领域,对于已经承担着亏损压力的电力企业来说,会是负担。

  把住要素价格改革窗口。综合当前国内外整体经济局势以及调控政策强度来看,宜抓住今年这个难得的宝贵时间窗口,将资源税改革向更深更广拓展。

  在一段时期内,一旦改革全面铺开,资源价格上涨是肯定的,但这是解决我国节能减排和可持续发展问题最为关键的一环。需要强调的是,在改革过程中,一定要遵循适时适度原则,并“对冲”负面影响。

  其一,税、费、金、利、价联动。与资源税实施方案相应,统筹设计和调整资源类企业仍在实施的其他税费、基金、税后利润分配及价格政策,以归并、简化分配关系,避免企业、行业负担过重,为资源税改革和企业、行业健康发展创造有利环境。逐步对大宗的、基础性的、重要的资源产品建立科学、简明、稳定、灵敏的价格形成机制。

  其二,研究实施超额资源税。超额资源税是对资源产品的特殊收益征收的一种税。特殊收益是指因全球供求关系陡变引发价格大幅上升所带来的超常收益,它与企业经营管理、实际成本等无直接关系,往往产生于全球紧缺的、大宗的、价格波动较大的资源产品。当价格超过一定界限(维持企业简单再生产和一定利润水平)后,实行特殊的超额资源税,即对超额部分实行累进比例税率、分段计征的计税方法。

  其三,适时提高低保标准。资源税的征收将会间接地提升居民电价和消费品价格。为此,政府可通过合理提高低保收入标准,来对冲价格上涨对低收入群体的影响。目前我国公共财政已具备此能力,我国城镇已基本做到了低收入阶层“应保尽保”,农村也正在迅速推行低保制度。要及时、合理地掌握好将低保标准上提的时机。只要把低保标准合理提升,使低收入阶层实际生活水平不下降,整个社会就不会因税价联动改革而出现不稳定。

  人民币升值与稳定外需

  继续推进人民币汇率形成机制改革需要不断增强汇率弹性,延续汇改以来的渐进式升值。但同时,减少外部环境对经济的冲击需要保持汇率稳定,因为升值会降低本国商品在国际市场的竞争力,对外需形成一定抑制,这在全球经济增长疲弱的情况下对我国出口影响更大。今年人民币应选择继续渐进式升值,但升值速度应较去年有所稳定。

  有助于调结构促平衡。根据国际清算银行的计算,2005年7月至2011年9月,人民币名义有效汇率升值16.59%,实际有效汇率升值27.81%。

  人民币渐进式升值对国际收支的调节作用逐步释放,对促进国际收支平衡起到积极作用。数据显示,我国外贸顺差与GDP之比从2007年的7.6%降至2011年的2.3%。而且,升值客观上要求经济增长改变过度依赖外需的状况,增强内需对经济的拉动力,大力刺激消费。同时,有助于推动低要素成本的劳动密集型行业转型升级,倒逼企业提高技术含量、提高产品附加值,推动产业升级。

  此外,人民币升值能够降低进口大宗商品的价格,对抑制通胀有积极作用。目前,国际大宗商品价格总体呈回落趋势,但国际局势动荡,国际流动性仍可能超发,导致大宗商品价格反弹的因素众多。人民币升值有助于弱化输入型通胀压力,为国内深化资源价格改革提供空间。

  升值过快企业难消化。中央经济工作会议提出,要“保持出口平稳增长”,而在“稳增长”的目标下,其中“稳定外需”是重要的一环。但是,人民币过快升值,将使处于转型过渡期的企业缺乏转型调整时间,造成企业生存困难。人民币过快升值将会过大影响外需,从而拖累经济增长。

  此外,人民币升值过快,有可能吸引大量热钱流入,加剧资产价格泡沫风险。从国内汇改以来的情况看,汇率升值速度与热钱流入具有一定的正相关性。在市场预期人民币将启动升值和加快升值的时期,短期内热钱流入总体呈加速之势。

  宜继续渐进升值但步伐应放缓。考虑到外需疲弱对外贸企业的冲击、国际收支正在渐趋平衡、资源和要素价格尚未理顺,以及调结构不可一蹴而就,今年人民币升值速度应略有放缓。从贸易顺差占GDP之比来看,人民币汇率距离合理水平已经不远。2011年我国贸易顺差为1551.4亿美元,比上年净减少263.7亿美元,收窄14.5%。而2012年我国贸易顺差将进一步缩减。

  人民币汇率的均衡水平,需要建立在环境、资源和要素成本得到真实合理反映基础之上,这就要求首先理顺我国出口商品的生产成本。否则,在成本低估的情况下,贸然大幅度的人民币升值可能造成汇率超调。目前,我国已经启动资源税改革,并研究推进环境保护税改革问题。汇率的调整应给相关税种的全面实施留有时间。

  2011年,人民币升值速度较2010年明显加快,全年人民币对美元升值5.11%,而2010年全年人民币对美元升值为3%。今后几个月人民币升值速度应较前期放缓。

  在人民币继续升值的同时,为了帮助企业规避汇率风险,应积极发展跨境贸易人民币结算,继续推进银行间外汇市场人民币与新兴市场货币挂牌直接交易;对于人民币升值带来的热钱加速流入风险,应加强对跨境资本流动的有效监控,不断拓展人民币流出渠道。

  房地产调控把握两个目标

  目前,我国房价理性回归的时机已经成熟,但基础仍不牢固,如果调控政策放松,蛰伏近两年的房价将会快速反弹。因此,坚持房地产调控不动摇的主基调不能变。同时,需注意房价下跌不可避免会对我国经济形成下行压力,尤其是房价若下跌过猛,将对我国金融体系形成较大冲击。因此,要同时把住房地产调控的两个目标,即促使房价合理回归不动摇和促进房地产市场长期、稳定、健康发展。

  房地产调控不可半途而废。楼市调控远未到可以放松的时候。房地产调控的长远目标是“促进房地产市场长期稳定健康发展”,但与此相关的土地招拍挂、房产税、房地产信息系统等制度改革还刚刚起步,保障房建设还在摸索中前进,整个住房体系缺乏一个清晰的落实顶层设计的具体方案。如果此时放松调控,楼市还是会回到过去的轨道上,房价必然会大幅反弹,甚至超出前一次的水平,坚持近两年的调控将前功尽弃。

  尽管在限购城市的部分区块房价呈现回调迹象,但大面积降价潮尚未到来。根据国家统计局的数据,2011年,全国商品房销售面积10.99亿平方米,比上年增长4.9%,商品房销售额59119亿元,增长12.1%。粗略测算,2011年全国商品房平均销售价格为5379元/平方米,比2010年仍增长6.9%。可见,除了观察一线城市房价的风向标作用,还要看此轮降价潮是否会继续向二三线城市传递。只有坚持房地产调控不动摇,房价才有可能向合理的区间回归。

  房价下跌过猛是“经济难以承受之重”。也要认识到,房价下跌对经济造成了下行压力。特别是,我国的房地产与信贷、地方债联系紧密,一旦房价下跌过猛,将对我国金融体系形成较大冲击。根据《2011年三季度金融机构贷款投向统计报告》,截至三季度末,房地产贷款余额为10.46万亿元。而且,大量银行与民间资金直接或间接参与到房地产行业,这意味着房地产产业链条所占用的金融资源被严重低估。

  尽管有不少资金直接或间接参与到房地产行业,但在货币持续紧缩之下,杠杆较高的房地产领域资金尤为紧张。目前,不少房地产公司的周转率和短期偿债压力已不亚于2008年,若成交量依然低迷,且融资渠道继续受阻(如银行不给予展期或借新还旧的支持、信托产品发行不利等),则部分房企资金链可能断裂。

  此外,尽管地方融资平台贷款由于政府支持和干预较多,风险相对较小,但是平台贷款的还款相当程度上来自于土地财政。房地产市场若长期低迷,土地流拍或底价成交现象将增多,会影响平台贷款的质量。事实上,土地出让金收入的减少已经令地方财政与投融资平台遭受重压。中国指数研究院的数据显示,2011年全国130个城市土地出让金总额为18634.4亿元,同比减少13%。

  加快完善房产信息收集统计体系。个人住房信息的不健全已经造成监管的被动,相关部门无从了解真实的个人房产信息情况,就不可能很好地限制异地炒房、开征房地产税、公平分配保障房,等等。在未来应当把住房信息系统的建设放到房地产市场调控政策体系中更为重要的位置,住房和城乡建设部正在采取措施并需需推出更具约束性的手段。

  比如,将住房信息系统建设纳入各地房地产调控效果考核体系等,甚至可以考虑从全国的高度成立专门的部门,协调和推动个人住房信息系统的建设和联网。只有完善房产信息收集统计体系之后,才有可能实行差别化的信贷利率组合政策,房产税的征收和保障房建设才能更为有效地推进。

  推进房产税改革试点。限购对过热的市场压制作用显著,但在长效性和防止大起大落上尚缺有效手段,并且限购只是针对新购房行为,空置房领域仍没有被触及到。如果房产税作为限购政策的对冲机制出台,一方面是用经济手段“承继”行政手段,能够有效地保持调控政策的长期性和稳定性,防止政策和市场二方的大起大落;另一方面调控更加细化,房产税能量化地调节高、中、低不同收入群体的住房需求,同时也增加地方政府财政收入,加大地方政府对调控的积极性和主动性。房产税对市场的作用是长期的,分批试行和推广有利于调控政策效果的稳定。

  加快推进保障房建设。保障房建设是长期的,包括供给和分配两个体系的建设,其未来的建设成果将为整个房地产市场的长期健康发展提供根本性的保障。整个“十二五”期间,保障房建设将在资金、土地、分配等方面面临更大的压力。因此,应及时明确保障房制度的基本框架,从而尽可能降低未来保障房制度运行、试错和矫正的成本。

  战略性新兴产业面临双重“纠结”

  在“十二五”开局之年,部分战略性新兴产业陷入严重的产能过剩,这不能不令人深思。产能过剩的背后反映了一些地区倾向于支持企业产能扩张而对市场需求培育不足。在需求培育方面,更大的“两难”在于,这些新兴产业的应用离开财政补贴还难以大规模推广;另一方面,财政补贴却难以维系,即使补贴也不一定能保证产业获得竞争力。

  遏制产能“大跃进”。国家倡导发展战略性新兴产业,不少地方忙着上项目,争资金,投资冲动十分强烈。从全局来看,却存在出现新的布局雷同、重复建设和产能过剩的隐患。一项针对全国新兴产业发展的调查显示:超过90%的地区选择发展新能源、新材料、电子信息和生物医药产业,近80%的地区选择发展节能环保产业,60%的地区选择发展生物育种产业,50%以上地区选择发展新能源汽车

  然而,今后一段时间,这些新兴产业将不得不面临严重产能过剩的尴尬困境。以太阳能光伏制造为例,业内人士称,维持目前产能水准不变到2015年,也可满足届时全球的需求。值得注意的是,在节能环保、新一代信息技术、新材料、新能源汽车等领域,现在或将来大都面临严重产能过剩。

  谨防财政补贴独力难支。这些陷入产能过剩的新兴产业具有共同特征:不掌握核心技术,产品严重依赖国外市场,或者国内市场启动高度依赖补贴政策刺激。事实上,大量新兴产业的应用,在初期由于市场规模小,技术不成熟,成本难以降低,导致产品价格高,只有依赖补贴,市场才有望启动。太阳能光伏发电、通用照明、物联网硬件、新能源汽车,离开了补贴,大都难以大规模推广应用。

  然而,在最低社会保障都尚不健全的现状下,若持续补贴这些应用,不仅加重财政负担,并且对财政来说更像“无底洞”。实际上,财政补贴并不一定能保证产业获得竞争力,反而是补贴越高,竞争力越弱。

  更加注重市场培育。扶持战略性新兴产业发展的同时应更加注重市场培育。基于增加地方GDP和税收考量,地方政府倾向于支持企业扩张产能而不是培育市场。因此,从国家层面考量,在市场亟待培育的背景下,一定的财政补贴是必要的。未来应采取更加市场化的手段,通过加大财政资金投入撬动市场需求。

  对企业破产倒闭,政府应避免轻易出手相救。产能低水平、盲目扩张,需求增长却十分缓慢,必然造成恶性竞争,破坏企业利润,未来一段时期新兴产业可能要经历“洗牌期”。

  然而,客观看,无论是传统产业,还是新兴产业,产能过剩都是行业周期性规律变化的结果,是市场机制在发生作用。在激烈竞争中,只有拥有核心技术、具备核心竞争力的企业才能生存下来。经过兼并重组,产业集聚度提高,企业将更加注重科技研发投入,更有利于产业中长期健康发展。

  更加注重制度建设。我国提出“转方式、调结构”,其中,最重要的应该是调整投资与消费结构。然而,在一些发达地区投资冲动强烈,更热衷将“调结构”理解为扩张在新兴产业领域的投资,这就可能出现以制造“新兴产能过剩”解决“传统产能过剩”的情形。

  未来,政策应该着眼于培育新兴产业发展的制度环境:

  一是发挥国家产业规划的引领作用,加强总体产能信息动态披露;

  二是可适度利用行政审批、设立行业准入门槛等手段抑制地方盲目、低水平投资冲动;

  三是避免“撒胡椒面式”科研资金使用,集中财力、物力、人力,在关键领域实现技术突破;四是消除影响新兴产业应用推广的制度障碍,培育市场需求。

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