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基本养老保险财务隐患亟待解决

2012年03月12日 00:44 来源: 中国证券报 【字体:

  日前发布的《中国养老金发展报告2011》披露了一些数据,从这些资料来看,我国城镇基本养老保险制度在扩面征缴、基金管理和待遇发放三个环节上存在一些问题,归纳起来,可被认为在财务可持续性上面临的三个结构性挑战问题。

  扩面征缴———正规部门与非正规部门之间的收入来源结构变化。

  我国城镇职工基本养老保险制度(以下称简城镇制度)建立于上世纪90年代初,初期的参保对象主要为国有企业职工。随着制度扩展,非国有、集体企业等逐步被纳入到制度中来,相应的征缴收入来源结构也发生了变化。“十一五”期间,来自非正规部门参保人员的比例逐年上升,至2010年末,以“个体身份”参保者人数为4210万人,达到参保总量的21.7%。这成为“改善参保状况的重要原因”,来自非正规部门的参保者扩大了制度覆盖,增加了缴费收入,这部分群体的年龄结构相对年轻,从整体上降低了制度赡养率。

  “十二五”期间,非正规部门就业人员将是扩大城镇制度覆盖面的重中之重,主要基于以下几点考虑。一是随着《社会保险法》的出台,征缴力度不断加大,目前正规部门已基本上做到“应保尽保”,扩面的潜在空间不断收缩;二是部分中小企业职工、个体户和灵活就业者也已被纳入制度覆盖范围,但由于城镇制度门槛较高,缺乏吸引力,非正规部门中仍有很高比重就业人员未加入制度;三是非正规就业部门人员具有工作不稳定、收入水平低以及流动性强等特点,在保费征缴上存在一定困难;四是目前各省份之间基本养老保险基金结余的地区性差异现象,也说明非正规部门就业人对于制度增收的重要性。一般来说,流动人口规模越大的省份,养老基金的结余情况越好。2010年全国城镇制度征缴收入扣除养老金支出的年度结余为657.4亿元,其中仅广东省就达405.9亿元,占全国结余的61.7%。

  从收入来源角度分析,将非正规部门就业人员纳入制度,是实现财务可持性的关键因素之一。2010年,我国城镇就业人数为3.33亿人,但参保职工数量仅占58.3%,也就是说仍有超过1/3的人员未加入。当年外出农民工为1.53亿人,大多数也未加入城镇制度。这些未参保群体可被看作为扩面的“优势资源”,他们一旦加入,将在短期内对制度收入形成巨大贡献。问题的关键在于,如何设计缴费门槛较低,且具有激励性和便携性的制度结构,吸收非正规部门就业人员加入,需要从战略高度上重新考虑养老金制度的改革思路。

  基金管理———存量增加与保值增值之间的结构性矛盾。

  “十一五”以来,城镇职工基本养老保险基金累计结余快速增长,至2010年已达15365亿元,相比2006年增加近1万亿元,年均增速超过20%。基金结余快速增长主要有两方面因素:一是征缴收入的大幅上升。在“十一五”期间,来自企业单位的基金征缴收入年均增长率高达21.9%;二是各级政府对基本养老保险基金的财政补贴。由于城镇制度基金管理实行地方统筹,不少省份基金出现收不抵支,靠中央和地方两级财政进行补贴。2006年以来,历年财政补贴额呈不断上升态势,在至2010年的5年期间,累计补贴额高达7165亿元,占到全国基本养老保险基金累计结余的46.6%。

  巨额的结余资金为基金管理带来挑战,面临的突出矛盾是积累存量与投资收入增量间的比例关系失调问题。以2010年为例,全年城镇制度基金征缴收入为11110亿元,占基金总收入来源的82.8%;政府财政补贴为1954亿元,占比为14.6%;而利息收入仅274亿元,占比仅2%,可以说对基金增值的贡献率微乎其微。

  长期以来,鉴于监管体制不够完善、金融市场发展不成熟等条件限制,我国一直严格限制基本养老保险基金的投资渠道,投资对象局限于银行存款和国债。随着养老保险基金积累的快速增长,保值增值形势越来越严峻。

  以2010年为例,全国1.5万亿元的基本养老保险基金分散在各省,由于90%存入银行,10年来年均投资收益率不到2%,低于年均通胀率。这种情况长期发展下去,基金贬值将对制度账务可持续性构成巨大威胁。因此,尽快出台基本养老保险基金的投资管理办法迫在眉睫。

  从全球经验看,许多发达国家在现收现付制发展成熟前,利用制度的收支结余建立起养老储备基金,通过一定的投资渠道来实现增值,这是一种解决制度可持续问题的战略举措。我国目前处于人口红利尾期,在步入人口老龄化加速期前,如何把握机遇,做大做实养老储备,建立健全养老基金的投资管理体制意义重大。

  待遇给付———低替代率水平与高缴费负担之间的结构性不平衡。

  自2005年以来,国家已连续七年调整企业基本养老金待遇水平。但从总体上看,养老金替代率仍呈下降趋势。在此,采用全国城镇企业退休人员平均基本养老金相对于在岗职工平均工资的比重作为分析指标,来分析企业退休人员养老金替代率的变化趋势。在2002年-2010年的9年期间,历年企业退休人员养老金替代率数字分别为:63%、57%、53%、50%、45%、42%、44%、45%、44%;可以看出,在前5年(2002-2006),替代率呈逐步下降趋势;近5年(2006-2010)来则维持在44%左右,“调待”对于维持替代率水平稳定发挥了一定作用,但总体上看,退休人员替代率仍处于较低水平。

  扣除历年来自政府的财政补贴,目前全国城镇制度养老基金收支基本平衡。这样,可以通过制度缴费率与赡养率指标,大体估算出制度应有的替代率水平。2010年,城镇制度的平均缴费率为28%,制度内赡养率为32.5%,计算替代率水平为:28%÷32.5%=86%。对比发现,2010年理论上的替代率水平(86%)要比实际替代率(44%)高出近一倍。这种高缴费率与低替代率的鲜明对比,充分说明了城镇制度在运行上出现了问题:一方面企业和职工的缴费负担沉重,而得到的养老金待遇较低;另一方面制度的财务收支出现亏漏,在基金的征缴和支出管理上存在隐患。

  造成这种状况的原因可从两方面进行分析。在制度的收入来源上,由于职工缴费意愿较低,普遍存在着缴费基数偏低、隐报收入以及逃、漏费等问题,使实际征缴收入下降;在待遇支出上,由于存在提前退休、冒领、超额发放等问题,实际养老金支出高于政策规定水平。

  从根本上分析,高缴费率与低替代率之间的结构性矛盾来自于城镇制度设计上的缺陷。在当前部分积累式的制度框架下,缴费负担过高,养老金缴费与权益联系几乎荡然无存,制度缺乏参保激励。同时,待遇调整主要来自于行政手段,缺乏正常化的指数化调整机制,财务收支缺乏精算支持。因此,解决城镇制度财务隐患问题的现实出路在于引入结构性改革,建立收支自动平衡的财务运行机制,保障制度实现长期可持续性发展。

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