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户籍改革助推中小城市发展

2012年03月12日 00:54 来源: 中国证券报 【字体:

  近期,国务院颁布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,该通知在总结近年来各地城镇化经验基础上,提出了以“落实放宽中小城市和小城镇落户条件为核心的”户籍管理制度改革方案。这对于加快促进中小城市发展,拓宽我国城镇化的广度和深度具有十分积极的意义。

  大中小城市

  不均衡发展问题突出

  改革开放以来,我国经济发展过多依赖于大城市地区,更多资源流向大城市,造成了城镇化过程中大、中、小城市之间的不均衡发展,这对于两者都已产生明显的负面作用。由于过多的人口涌入大城市,我国许多大城市在经济发展水平不高的时期就陷入了城市拥挤等诸多“城市病”。同时,中小城市却整体发展缺乏活力,严重束缚了中小城市本应具有的吸纳农村人口、集聚产业的作用。2009年,我国中小城市城镇化率仅为30.1%,远低于全国46.6%的平均水平。2010年中小城市的登记失业率为5.2%,比全国平均水平高出1.1个百分点。近年来我国反复强调两者协调发展,如“十二五”规划指出,要完善城市化布局和形态,按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展客观规律,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。

  这次户籍管理制度改革是这一政策精神的落实。《通知》重点强调各地要落实放宽中小城市和小城镇落户条件促进城镇化发展,而且遵循了城市越小放松程度越大的原则。其中,对于县级市的落户要求最低,仅强调只要在当地有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在当地申请登记常住户。对于设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)的落户要求要稍高些,需要申请人有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员。对于直辖市、副省级市和其他大城市人口规模,落户政策暂时并没有明显的松动。

  当然,《通知》也给了各地根据具体经济和人口情况自主确定落户政策的合理空间。那些综合承载能力压力大的地区可以制定更严格的落户规定,中西部地区城镇化率低的地区可以适当放宽落户条件的限制。

  从中受益的不只是城镇落户的农民,还包括其他各类流动性人口。《通知》强调,采取有效措施,为其他暂住人口在当地学习、工作、生活提供方便,今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施,不要与户口性质挂钩等。这意味着我国将建立一个更公平的全社会基本服务体系。基本公共服务的逐渐统一,短期来看将有利于改善我国劳动力权益缺失状况,提高我国劳动力流动性。当前韩国45%的人口跨省市流动工作,而我国2010年该比例只有19.5%。长期来看,更有利于推进我国经济社会市场化、民主化的进程。

  政策落实需制度配合

  尽管该《通知》能够有序推进我国城镇化合理发展,但政策实际奏效仍需要多方面制度配合。

  当前制约城镇化发展的重要因素是基层政府财力严重受限,难以提供较高质量的公共服务,不得不依赖剥夺农民土地权益来获得更多财政收益。2009年中小城市地方财政一般预算财政收入达11811.74亿元,占全国地方财政一般预算收入的41.23%,但却要为近八成的全国城市人口提供公共产品与服务。未来需要中央政府给予中小城市更多的财政资源支持,实现“十二五”规划提出的完善省以下财政体制,进一步均衡省以下财力分配,健全县级基本财力保障机制,加强县级政府提供基本公共服务财力保障等。

  另一个制约城镇化水平的因素是当地产业化发展水平较低,难以吸收大规模的就业人口,这个问题的解决也需要更加综合的方案。具体而言,对于大城市圈内的中小城市,可以通过主动融入以大城市为核心的城市圈,承接大城市的产业转移来提高当地产业水平;对于更广阔的中西部地区的中小城市,提高产业化的关键在于积极鼓励民间资本尤其是中小企业发展,结合地方资源发展当地优势产业,为此政府需要更多放宽市场准入门槛,给予中小企业更多金融、税收等方面的政策支持。

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