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铁路改革不应仅是政企分开

2012年04月05日 09:05 来源: 时代周报 【字体:

  经历了近十年的“重建设,轻改革”的发展道路之后,铁道部的改革终于又重新启幕了。日前,国务院已成立铁路改革小组,由国家发改委牵头,按照政企分开、政资分开的要求,对铁路体制改革方案进行研究。但这种“政企分开”为指导思想的改革,只是效仿了原来电力、电信、广电、邮政及航空等部门已有的改革,这些部门改革最终的结果都是“政府+国企”,显然是不彻底的,如今各界要求继续改革的呼声很高。铁道部如果重复原来那些部委走过的老路,就绝不能算真正的改革。

  中国铁路体制形成于计划经济时代,实行准军事化管理,铁道部被称为“独立王国”,打破这种封闭性应该是改革的第一步。首先应试行吸引民间资本参股即将建立的股份制铁路投资公司和运营公司,让民间资本逐步控股;其次是允许私人或外资控股的企业进入铁路运营领域,和国有运营公司竞争。仅仅是把现在的18个铁路局改制为国家铁路集团总公司下属的分公司,那只是一种垄断代替另一种垄断,是“换汤不换药”。有人会说,铁路是基础性领域,具有公益性,收益低,民间资本不会进入,只能依靠政府的投资。但人们对铁路运输的需求始终存在,铁路运输相对其他运输的优越性也始终存在,目前这种体制下铁路运输的收益低,不意味着市场开放后收益也低。此外,铁路市场的开放不应该局限于铁路运输一个领域,铁路建设和网线运营都要开放,这三个领域中通过政府投资形成的资产可以出售给私人,这样不仅有利于形成竞争性的市场,而且获得了收入,解决铁道部的巨额债务问题。

  如果仅仅是开放,那还不足以形成竞争性的市场。一个必不可少的条件是去“权力化”,即铁路投资和运营企业必须割断和政府的瓜葛,彻底去除它们原先拥有的特权。如铁路投资和运营企业拥有政府给予的特权,那么在竞争中,民营企业或外资企业一定处于弱势地位,这民间资本也就不会进入到这个市场中。为此,不仅要改变政府“办”铁路的做法,也要改变政府“管”铁路的做法。根据现在“政企分开”的思路,政府将保留监管、出资人代表和行业管理三项职能,企业就不是独立法人,政府还是企业的婆婆,仍然可以随时干预企业的运营。事实上,这三项职能都没有必要保留。首先,监管是多余的,企业的运行受相关法律的约束,如违法,受法律的惩罚,并且政府难以获得监管所需要的信息,这也意味着监管必然是失灵的;其次,政府如是出资人代表,那么必然会有资产保值增值的目的,在政策上也必然会向自己出资的企业倾斜,造成不公平;还有,行业管理的职能可以交给行业协会。

  上述两个条件,一个是针对企业运营的,另一个是针对政府管理的,这两个条件其实是互为前提的,也是缺一不可的。不彻底的改革,还不如不改革,因为它的危害可能更大。比如,我们要警惕的是,不彻底的“改革”后形成的铁路投资总公司或铁路运营总公司,可能会上市在股市圈钱,这样伤害的就不只是铁路市场,而且还有资本市场了。

  作者系浙江工商大学经济学院教授

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