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张文魁:绝大部分国企都应民营化

2012年05月17日 09:53 来源: 东方早报 【字体:

张文魁:绝大部分国企都应民营化

  张文魁现任国务院发展研究中心企业研究所副所长,研究员。主要研究领域为公司治理、国企改革,其关于国有资产管理体制改革、建立国有资本经营预算制度、推进国有企业民营化等方面的研究成果,具有相当的社会影响力和政策影响力。

  2010年9月,世界银行行长佐利克来北京参加中国与世界银行合作30周年座谈会时,提出一个问题,世界银行见证了中国30多年来从一个低收入国家成长为中等收入国家的过程;而二战后,世界上100多个中等收入国家绝大部分不能够发展成为高收入国家,只有10多个国家发展成为了高收入国家,其他国家都陷入了“中等收入陷阱”。

  世界银行表示希望中国能够跨过“中等收入陷阱”。佐利克于是向中国领导人提出,能不能就此作一些研究。此后,中国建议,由中方和世界银行共同来研究这一问题。后来,这一任务落到了国务院发展研究中心(以下简称:国研中心)身上。

  2012年2月28日,由中国财政部、国研中心和世界银行联合组织实施,耗时15个月完成的题为《2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》的研究报告(以下简称:世行报告)发布。

  世行报告提出了中国到2030年之前的战略抉择,认为中国经济发展的六大战略方向应为:完成向市场经济转型;加快开放型创新步伐;推进绿色发展,变环境压力为绿色增长,使之成为发展的动力;增进机会均等,扩大面向全民的卫生、教育和就业服务;加强国内财政体系及其现代化;将中国的结构性改革与国际经济变化联系起来,与世界各国建立互利共赢关系。

  世行报告会议版本全文468页,包含了一份主报告及五份专题报告,几乎涉及了经济社会发展的方方面面。其中,结构性改革部分由世行中国首席经济学家韩伟森(Ardo Hansson)和国研中心企业所副所长张文魁共同负责。

  报告提出,中国改革有三大阻力,分别来自“既得利益者”、“因改革而短期内利益受损者”,以及一些“观点引领者”。

  近日,就世行报告中关于中国未来的结构性改革等问题,早报记者对张文魁进行了专访。

  张文魁提出,绝大部分国企都应该走民营化的道路,国企民营化改革会有很大阻力,除了要进行意识形态创新之外,还必须有勇气打破既得利益格局,“我认为,目前寻求改革共识,并不就是意味着需要得到既得利益集团的认同,不一定非要妥协,要看社会大多数人对改革的支持与否。当然,对于国企民营化的受损者,也应该让他们有合理可行的退出机制,比如补偿等。”

  追赶型国家的发展模式

  如果硬要说有中国模式的话,那它在很多方面其实并没有超出东亚模式,如通过权威政治保持较长时间的社会稳定,政府主导的市场经济,强大的产业干预和要素引导能力,充分实行储蓄动员和资本积累,有效利用先发国家的技术、资本、管理、经验和市场需求,同时还有吃苦耐劳的人民,等等。当然中国也有某些独特的东西,这主要就是中国在市场化的过程中仍然保留了庞大的国有部门。

  东方早报:这两年,舆论关于中国模式的争议颇多,事实上,中国模式的核心之一即为政府对经济的强势主导。世行报告认为,未来如果政府继续这种强力干预,会损害技术效率和创新能力。应该如何看待这一问题?

  张文魁:从世界范围来看,中国经济能够在过去30多年里保持快速发展,是一个谜。一些人把它归结于中国模式。事实上,我认为,中国过去30多年的发展,有很多追赶型国家共同的东西,可以归结于追赶型国家的发展模式。特别是东亚国家,它们的共同点比较明显,一度被归结为东亚模式。如果硬要说有中国模式的话,那它在很多方面其实并没有超出东亚模式,如通过权威政治保持较长时间的社会稳定,政府主导的市场经济,强大的产业干预和要素引导能力,充分实行储蓄动员和资本积累,有效利用先发国家的技术、资本、管理、经验和市场需求,同时还有吃苦耐劳的人民,等等。

  当然中国也有某些独特的东西,这主要就是中国在市场化的过程中仍然保留了庞大的国有部门,这是东亚其他国家所没有的,世界上几乎也没有另外一个高增长国家有一个这样的庞大国有部门。此外,中国多层级的地方政府体系在市场机制引入之后所产生的政府间竞争,也比较独特,但主要还在于市场机制发挥了巨大威力而不是政府职能发挥了巨大威力。

  所以,除了国有部门这一点,中国过去的发展进展并没有太多独特的东西,并不存在难解之谜。其实早在20世纪60年代,格申克龙(Gerschenkron)和罗森斯坦·罗丹(Rosenstein-Rodan)等经济学家就总结了后发经济体实现快速发展的模式。即通过强有力的政府来直接干预推动城市化和工业化,克服市场失灵,推动生产要素的积累。

  即使是中国的国有部门,事实上在过去30多年里也经历了快速的萎缩,占中国工业产值的比例由80%下降到30%以下。也就是说,中国经济快速增长的过程也就是国有部门快速萎缩的过程。当然,在工业化的初期,建立一些国有企业可以发挥较大的作用,国家可以利用国有企业来动员巨大的资源,在国家发展的某些阶段来快速建立一个工业体系和某些重要工业部门,这一现象在一些资本主义国家也存在。

  总体而言,很难说有一个独立的中国模式,也不存在中国之谜。

  再来看一看东亚的追赶型经济体,就可以发现它们到了一定发展阶段之后只能有两种选择:要么固守过去的模式而陷入中等收入陷阱,要么摒弃过去的模式而转向创新驱动和效率提升进而迈向高收入社会。中国应该如何抉择岂不是很清楚?

  必须要对国有部门

  进行根本性的改造

  在卖力追赶阶段,增长并不太依赖技术效率和自主创新,而是依赖资源动员和要素投入,日本有过所谓的“倾斜生产方式”,其实就是表达这种意思,国有企业在这个时期应该是较好的资源动员和要素投入平台,可以更好地实现“倾斜”。但从经济增长的可持续来看,必须要加大对技术效率和自主创新的依赖,也必须要加大对市场机制的依赖,这个时候,“倾斜”就会成为一个不好的东西。

  东方早报:能不能对中国庞大的国有部门与时俱进地进行市场化改造,以实现国有企业与市场经济体制的有机结合?

  张文魁:国有企业实现与市场经济体制的有机结合,这是一个奇妙的、豪迈的设想。我只能说,这不可能。国有企业在工业化的早期为什么还能发挥一些积极作用?因为在卖力追赶阶段,增长并不太依赖技术效率和自主创新,而是依赖资源动员和要素投入,日本有过所谓的“倾斜生产方式”,其实就是表达这种意思,国有企业在这个时期应该是较好的资源动员和要素投入平台,可以更好地实现“倾斜”。

  但从经济增长的可持续来看,必须要加大对技术效率和自主创新的依赖,也必须要加大对市场机制的依赖,这个时候,“倾斜”就会成为一个不好的东西。国有企业即使在过去30多年里对中国经济的发展起到了一些积极作用,但这也是以市场机制的不断引入为基础的,而在市场机制不断引入的过程中,国有部门在经历不断的重组并导致了大量的成本。

  早在上世纪80年代,科尔内的软预算约束理论就被广泛引用,大家都知道国有企业在市场中的软预算约束问题,于是大家下决心停止国有企业亏损补贴,同时帮助国有企业卸包袱和转机制,并制订破产法,试图通过这些改革来硬化国有企业的预算约束。经过一段时间,许多人都欢呼雀跃,认为我们成功了。果然是这样的吗?其实根本不是,只不过过去的软预算约束表现为国家对国企的经营性亏损进行补贴,而现在则变为国家对过度投资国企的资本性支出的支持和各种经济资源的倾斜性注入,同时陷入经营困难的国企仍然需要国家动用公共资源来救助。

  即使在产品市场,国有企业的竞争也是不完全的,而在要素市场则面临更多扭曲,控制权市场在很大程度上是不开放的,我们能说国有企业实现了与市场经济的有机结合?这些问题,在国家所有制的框架里无法找到根本性的解决办法。更何况,国有企业有着天然的政商联接,这对于市场经济和法治社会的核心要素——平等,是一种伤害。因此,要建立完善的社会主义市场经济体制和社会主义法治社会,就必须要对国有部门进行根本性的改造。

  转向内生平衡增长模式

  必须以民营企业为主体

  在未来20年里,中国的经济增长没有办法像过去30多年那样依赖要素投入的不断增加,因为不但人口红利在消失,而且资本积累也已经太高从而导致了严重的结构失衡,技术和管理的直接引进和复制拷贝的空间也大为收缩,因此我们必须转向一种新的增长模式,我们可以称之为内生平衡增长模式。

  东方早报:应该如何理解当下的国企改革?

  张文魁:过去的30多年,中国经济基本保持了10%左右的增长率。这种增长是如何取得的?从经济学上分析,主要是两个方面的作用,一方面是通过生产要素投入的不断增加,另一方面是提高生产要素的使用效率。这两方面共同构成了中国经济增长点基础。

  生产要素投入好理解,主要是劳动力、资本、土地等要素的投入。中国巨大的人口红利和有效的资本积累都帮助了要素投入的持续增加。

  而生产要素使用效率提高,则包含配置效率提高和技术效率提高两个方面。

  过去30多年里,配置效率和技术效率的提高都非常明显,例如我们可以明显发现重要的生产要素从低效率部门转入高效率部门的趋势,一般认为农业部门是低效率部门,而工业部门是高效率部门。过去30多年,大量的农村劳动力和农业土地转移到工业部门,所以生产要素的使用效率大为提高,而技术效率的提高也不难,因为我们可以大量直接引进和复制改进发达国家已有的工艺技术和组织管理等。

  此外,原来国有部门占用了大量的经济资源和重要要素,但是国有部门却在不断萎缩,因此大量重要的要素从国有部门转移到了民营部门,也提高了配置效率。因此你可以看到,国企改革的推进,资源和要素从国有部门向民营部门转移,是有利于经济增长的。

  但需要高度关注的是,在未来20年里,中国的经济增长没有办法像过去30多年那样依赖要素投入的不断增加,因为不但人口红利在消失,而且资本积累也已经太高从而导致了严重的结构失衡,技术和管理的直接引进和复制拷贝的空间也大为收缩,因此我们必须转向一种新的增长模式,我们可以称之为内生平衡增长模式。

  在这样的模式下,需要更多地依赖内生的全要素生产率的提升。很显然,要实现内生平衡增长,一个富有活力、效率日益提高的企业部门是关键,而这必须要以民营企业为主体。在这样的背景下,对国有部门进行新一轮的改造是无法回避的。新一轮国有部门的改造,应该实现国有部门的显著收缩,这主要应该通过国有企业的民营化来实现。

  东方早报:当前民营企业仍然受到很多掣肘,与国企之间的竞争并不平等,特别是在很多领域,国企牢牢掌握着控制权,如何才能破解这一格局?

  张文魁:正因为此,国企改革必须成为中国未来20年结构性改革的关键议题。

  国有部门是一个低效部门,这是无法否认的,所有严肃的研究都能得出这样的结论。

  关于效率衡量,国际上最通用的指标有两个,一个是采用ROE(净资产回报率)。根据国家统计局统计年报的数据来算,国有企业净资产回报率明显地低于民营企业,也低于外资企业。2003年的时候国企和民企的这个指标还差不多,民企13%,国企12%;2007年国有企业净资产回报率略微高于15%,民营企业已经是23%了,非常平稳地上升。2009年受金融危机的影响稍微有点下跌,但这两条线差距越来越大。

  还有一个是采用TFP(全要素生产率)指标来衡量效率。几乎所有经得起推敲、具有引用价值的研究都显示,国有企业TFP的全要素生产率远远低于民营企业,过去30年国有企业TFP年均增长大概1.5%,而民营企业是4.5%。

  无论是ROE指标,还是TFP的指标,在过去十年国有企业发展壮大最快最明显的时期,都远远低于民营企业。

  国有部门占有了与其效率和规模不相称的要素,而且往往以相对低廉的价格来占有。要转向内生平衡增长,就要让更多的资源流入民营部门,就要削减国有企业的规模。尽管从统计数据来说,国有部门在自然收缩,国有企业在中国经济中所占的比例不断下降,过去10年里这主要是因为民营企业的发展速度比国有企业快造成的。但是,这还远远不够,下一步我们必须主动削减国有部门的规模,这样才能更快地减少资源配置的扭曲和市场竞争的不平等,才能更顺利地转向内生平衡增长模式。

  绝大部分国企都应民营化

  上世纪90年代最后几年和本世纪最初几年,一大批国企就实行了民营化改革。当然,那时的民营化几乎是一种应付国有部门困境的应急性政策,所以容易搞运动,容易走偏,出现了国有资产流失的问题。但后来,关于民营化改制方面的政策逐步完善,操作上就越来越规范了。推行新一轮民营化,完全可以避免大规模的国有资产流失,相信会达到较好效果。

  东方早报:有观点认为,事实上,国企也应该有区分,比如是否应该区分为公益性质的国有企业和竞争性领域的国有企业。你认为,国企改革应该遵从何种路径?

  张文魁:我认为绝大部分国企都应该走民营化的道路,中小型的国有企业可以选择整体出售的办法。而那些大型、特大型的国企,可以实现股权多元化,国家持有一定的国有股,这将是未来国企改革的方向。纯粹的国有企业,只能在极少数特殊领域存在,譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域,以及真正关系国家安全的领域,而其他领域的国企都可以民营化。在民营化的过程中,尽管国有企业将逐渐成为历史,但可以在较长时期保留一个现代化的、具有较强流动性和合理回报率的国有资产组合, 这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算来纳入到国家预算体系当中,并能惠及国民。

  一些人会质疑,民营化之路在中国走得通吗?回答是肯定的。事实上,在上世纪90年代最后几年和本世纪最初几年,一大批国企就实行了民营化改革。当然,那时的民营化几乎是一种应付国有部门困境的应急性政策,所以容易搞运动,容易走偏,出现了国有资产流失的问题。但后来,关于民营化改制方面的政策逐步完善,操作上就越来越规范了。推行新一轮民营化,不但完全可以避免大规模的国有资产流失,而且在促进企业的稳健经营和改善企业的公司治理方面都有更加成熟的经验,相信会达到较好效果。

  不过,国企民营化改革也会有很大阻力,除了要进行意识形态创新之外,还必须有勇气打破既得利益格局,我认为目前寻求改革共识,并不就是意味着需要得到既得利益集团的认同,不一定非要妥协,要看社会大多数人对改革的支持与否。当然,对于国企民营化的受损者,也应该让他们有合理可行的退出机制,比如补偿等。

  东方早报:世行报告认为,国有企业控制着几大战略性产业,而因为市场失灵需要政府干预的领域,中国政府却一度有所退出。请问,这种控制出于何种考虑?你是如何看待政府的产业干预和产业政策这一问题的?

  张文魁:2006年,国务院有关部门出台了一个产业清单,规定国有经济对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等7个行业保持“绝对控制力”。此外,国有经济要对装备制造、汽车、信息技术、建筑、钢铁、有色金属和化工产业这些基础或支柱产业保持“较强控制力”。

  但是我认为,这个产业清单太长,很多竞争性行业,都不需要国有企业来控制。根据最近的研究,国企几乎存在于所有的竞争行业中,甚至在批发贸易、零售和餐饮业。我们认为,钢铁、化工、汽车、装备制造,这些产业,国企完全可以退出。无论是央企,还是地方国资,都应该进行清理,比如2011年上海家化(600315)国资退出的例子,就是国资成功退出的典范。

  我认为,广泛的产业干预、庞大的国有部门、强行的要素控制,构成了所谓的国家资本主义的三大基石。在中国,这三个东西都显而易见。

  就中国的产业政策而言,至少从两方面来说是不成功的。首先,产业的实际发展往往与政府的初衷不一致。有些时候,政府要重点发展的行业却没有发展起来,另外一些时候这些行业发展了,却慢于政府规划的时间表。此外,还有一些未被选为重点扶持对象的产业蓬勃发展,如湖南长沙的工程机械工业集群。尽管这样,在卖力追赶阶段,产业政策还是可以理解的。但是要转入内生平衡增长模式,就必须要摒弃产业干预,极大地简化产业政策。同时,应该放弃强行的要素控制。说穿了,就是要有勇气终结国家资本主义。

  国企红利上缴比例

  有必要提高到30%左右

  国企挥霍现金的做法必须要解决,但更重要的是,要在国企所有权多元化和公司治理商业化的基础上,建立正式的、完善的国有资本经营预算制度,其目的是根据企业情况进行合理分红,让董事会制定合适的分红比例,同时形成国企出售和国有股减持的正常机制,并将所有收支情况和资产组合情况纳入全国人大的监督和审议范围。从这个角度而言,提高国企分红尽管是一个重要问题,但不是核心问题,国企的核心问题还是产权民间化、治理商业化。

  东方早报:现在许多人都非常关注国企分红问题。增加国企分红是不是可以成为国企深化国企改革的突破口?

  张文魁:对于国企分红,国家目前有统一的规定。2008年前,国有企业只上缴税收,不上缴红利。自2008年开始,在建立国有资本经营预算制度的呼声下,国企最终告别了13年不缴红利的历史。按照有关规定,目前国企红利上缴比例分别为15%、10%、5%和0。我认为,这个比例可以提高,譬如到30%左右是有必要的,并且是可以承受的。

  目前,国企内部人掌握了大量现金流,所以过度投资和盲目扩张非常严重,国企挥霍现金的做法必须要解决。但更加重要的是,要在国企所有权多元化和公司治理商业化的基础上,建立正式的、完善的国有资本经营预算制度,其目的是根据企业情况进行合理分红,让董事会制定合适的分红比例,同时形成国企出售和国有股减持的正常机制,并将所有收支情况和资产组合情况纳入全国人大的监督和审议范围。从这个角度而言,提高国企分红尽管是一个重要问题,但不是核心问题,国企的核心问题还是产权民间化、治理商业化。

  东方早报:现在有共识,就是大企业和小企业、国企和民营企业应该有公平的竞争环境,事实上现在并不公平,你认为造成这一现象的原因是什么?也有政策在规范,但是好像失灵了,这是何种原因造成的?

  张文魁: 事实上,早在10多年前,国家就提出民企和国企建立平等竞争、优胜劣汰的机制。2005年2月国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件,因文件内容共36条,这份文件通常被简称为“非公36条”。“非公36条”颁布5年之后,国务院于2010年5月再次发布了“国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”,简称为“新36条”。

  但是这些政策都没有得到很好的落实。为什么?我觉得,中国只要有庞大的国有部门存在,就不可能存在平等竞争、优胜劣汰的竞争机制。因为庞大的国有部门存在,完善的市场机制就不可能存在。这是因为,只要庞大国企存在,对政府来说,国企就是“亲儿子”,而民企只能是“干儿子”,政府就会认为,打虎亲兄弟,上阵父子兵,总是会分个亲疏,再加上国企与政府之间天然的“政商联接”,民企与国企之间不可能有平等的地位。

  因此,要给民营企业平等的地位,必须要改革国有部门。现在不管是给民企三十六变,还是给它七十二变,它都逃不出如来佛的手掌心。所以由此来看,“新36条”即便是在今年出台了操作细则,其作用也不会太大,我个人并不给予太大希望。当然,民营部门自身也要改变和提升,比如增强自己的守法意识和合规意识。

  事实上,当前,一些民营企业为了抢夺经济资源和商业机会,可能会采取不理性、不合法的方式,这样整个经济就会出现“政商联接”大竞赛和资源争抢大竞赛,而不是效率提升和自主创新大竞赛。不过民企的缺陷是可以解决的,而国企的缺陷是无法解决了。总体而言,若没有国企的民营化改革,就不会有平等竞争的市场体制。

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