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政改中的宪政比民主更重要

2012年05月19日 10:05 来源: 中国经营报 【字体:

  近日,有官方媒体很具体地“勾勒出政治体制改革的总体脉络”,即“制约权力”与“保障权利”,并将其称为“民主政治的一体两面”。于是,一些地方媒体跟进,也把这两点锁定在民主政治上。宽泛地说,如此表述没有问题。自五四运动以来,民主成为20世纪中国最重要的政治关键词,以至于我们在政治改革上的所有努力,都可以把它视为对民主政治的推进。

  但,如果我们可以更细致更具体和更准确地划分,充分体现现代政治文明的“制约权力”和“保障权利”,应当属于宪政范畴而非民主范畴,尽管宪政与民主有着较为密切的联系。在政治学的知识谱系上,民主与宪政有着不同分工与功能。民主要解决的是权力来源于谁,宪政处理的则是权力是否受到限制。民主制以前的国家,无论中西,基本是君主形态的。于是,君主和民主便构成政治学上的一个对应,君主在民主看来所以不合理,盖在于“主权在民”的理念早已深入人心,业已成为政权合法性的唯一来源。宪政即宪法政治,即国家政治权力的运作必须受到宪法限制。此一概念对应的是专制,因为专制制度的权力不受宪法和法律的制约,它一则可以没有宪法,二即使有宪法也只是挂在墙上。如果宪法政治的一体两面是制约权力和保障权利,那么,民主政治的第一位工作是什么?是选票。现代国家,民主和选票难以扯离,民主最典型的表征即大选,当然也包括大选之后民众对公共事务的参与。但从这一维度看,我们其实无法看到民主可以对权力形成限制从而对权利形成保障。毕竟作为政治学的一个概念,在选票和公共参与之外,我们已经无法让民主承担更多,否则政治学只要一个民主概念就够了。非但如此,民主还有一个致命的隐患:既然民主的权力是我们自己选出来的,还要限制它干什么,这岂不是自己限制自己。对此,哈耶克在《自由秩序原理》中有过一段精彩的表述:“既然所有的权力最终已被置于人民之手,故一切用来制止滥用这种权力的保障措施,也就变得不再必要了。当时还有些人认为,民主的实现,会自动阻断对权力的专断使用。然而,事实很快就证明:经选举产生的人民代表,热情期望的乃是行政机构能够彻底地服务于他们的目标,而不太关注应当如何保护个人以对抗行政机构的权力的问题。”

  哈耶克的意思很明显,即使民主的权力也同样可以侵犯个人权利。比如民主性质的少数服从多数,某种场合下,必然构成对少数的侵犯。要解决个人权利免于侵犯的问题,无法诉诸民主,只能诉诸宪政;因为宪政的职能便是对一切权力包括民主权力的限制。以上哈耶克正是在谈法治的语境中作出如此表述的。在这里,法治与宪政语义相同,都是宪法政治的略称。宪政,只有宪政才能对权力形成有效的限制,并且这种限制即是对权利的保障。如果我们可以看看美国宪法的构成,这一点将会更清楚。美国宪法两个板块,前一板块是“权力的授予”,它同时便是对权力的限制。这里不妨以第二条为例,它是对以总统为首的行政系统的授权,该条从第一款到第四款,非常具体地明确了总统行政权的范围,此一范围同时也是总统权力的铁门限,它不能将权力延伸到下一条的司法领域中去。美国宪法的第二板块是“宪法修正案”,它的性质便是“权利的保障”。其第一条表述得非常清楚,国会不得立法干涉民众的宗教、言论、集会等自由,这是宪法对议会立法权的限制。毕竟没有对权力的限制便没有对权利的保障,然而这二位一体的工作,都体现在美国的宪政结构中而非民主选举中;而且它所限制的权力恰恰是民主的权力。

  中国政治改革,同时包括民主和宪政两个方面。如果限制权力和保障权利属于宪政,那么从各级地方政府到中央政府的逐层选举,方才属于民主。但这两者放在今天,私以为,政治改革的宪政方面比民主方面更重要。构建法治国或宪政国的努力,应当成为中国政治改革的重中之重。

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