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铁路吸引民资 恐是一厢情愿

2012年05月23日 02:38 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  高富帅成屌丝。

  铁道部正在慢慢适应这一惨兮兮的身份转变。

  十二五期间,铁道部要完成2.3万亿的铁路建设任务,而其本身自有的资金,仅是每年600多亿的铁路建设基金,也就是说有将近2万亿的资金缺口需要解决。

  解决之道也很清楚,一是向银行贷款,二是在债市发债。

  然而,这两条道貌似也已经走到了死胡同。截至2012年第一季度末,铁道部国内借款已达18363万亿元,其在某些银行的贷款量已经逼近单一客户授信集中度15%的红线。而债务这块,目前铁道部及下属企业已发行尚未到期的债务融资工具总计为6430亿元,也已逼近证券法规定的公开发行债券不得超过净资产40%的红线,算来铁道部未来发行债券的余额仅达400多亿元(短融和超短融不算在红线范围内,否则余额将仅达200多亿元)。

  当然,铁道部可以不管银监会和各大银行是否吃得消,继续向国务院哭诉,以获得一些“法外”的恩惠,但这样的事情毕竟不能一而再,再而三地重演。

  于是乎,铁道部终于再次向民间资本伸出了橄榄枝。这就是5月18日出台的《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见(铁政法〔2012〕97号)》(下称97号文)。

  这份意见不出台在铁路项目大面积停工、铁道部为了资金问题求告无门的2011下半年,而偏偏在2012年铁路建设资金基本筹措完毕的当下出现。不知是铁道部痛定思痛后的未雨绸缪呢?还是在国务院于2010年发文再次要求铁路、电力等垄断领域向民间资本开放,发改委在今年两会期间要求铁路体制实行改革之下,铁道部做出的一次敷衍式的回应和作秀式的表演呢?

  我的理解是后者。

  理由很简单,一是97号文毫无诚意,缺少可供实行的具体细则,二是在铁路体制不实行政企分开的前提下,这种空疏的红头文件不会发生任何效力。

  我们可以将97文和铁道部于2005年出台的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见(铁政法[2005]123号)》(下称123号文)做个比较。

  在民间资本进入铁路建设领域,123号文规定,鼓励非公有资本以投资参股、项目融资以及合作、联营等方式,参与铁路干线、铁路支线、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设和既有线改造。

  而97号文则规定,鼓励民间资本投资参与建设铁路干线、客运专线、城际铁路、煤运通道和地方铁路、铁路支线、专用铁路、企业专用线、铁路轮渡及其场站设施等项目。

  两者说法没有实质性的区别,甚至2005年的123号文规定的比2012年的97号文更细,因为它至少列举了“参股、项目融资以及合作、联营等”民间资本的进入方式。

  当然,做这样的比较其实也颇为“迂腐”,因为文件如果不打算实行或者打算实行但没有实行可能的情况下,字句上的些微差别没有任何意义,我只是说明当下出台的97号文甚至比一向被认为在铁路改革上颇为保守的刘志军时代更为“保守”和粗放。

  在123号文下达前后,也有一些“不怕死”的民间资本试图进入铁路投资领域,如浙江的金温铁路、广东的罗定铁路、天津的国恒铁路(000594)。然而,这些铁路要么因为亏损严重黯然退出,要么仅靠其关联产业以微薄的利润维持运营。

  民间资本不愿进入铁路投融资领域,原因何在呢?一是投资铁路不赚钱,这是指大量的客专项目而言;二是理论上可以赚钱,但事实上赚不了钱,这是指那些大部分货运线路,因为铁路运输的定价权没有放开,线路的调配权统一掌握在铁道部手里;三是实际上也能赚钱,但这钱未必能进入民间投资者腰包,这是指少数几条煤运线路,因为清算规则和收益分配都是铁道部说了算,因此民间资本的话语权和收益权无法得到保障。

  那么以上所说的那些顽疾如果得到诊治,是否有助于吸引民间资本进入呢?也未必。

  先说放开铁路运输的定价权,放开之后就一定能涨价吗,这要看市场,客运市场就未必,因为目前铁路客运基本上是供需平衡,甚至某些线路是供大于求,而在未来继续大量兴建客专的情况下,供大于求将是必然趋势,此时放开价格,可能带来客运的降价,沪杭和沪宁一些线路不是已经吵吵着要实行票价打折了吗?而在货运市场上,放开价格也许能带来收入增加,但铁路运输中的煤、粮食等关系到国计民生,国家肯定不会放得太开,而且公路运输对铁路早已形成巨大的竞争压力,因此这一块实际的潜力也颇为有限。

  线路调配权的问题则比较复杂,如果将其分割,则会损失运输调度的效率,如不分割,则损害了铁路企业的部分经营自主权,这个二律背反的矛盾也是铁路体制改革中网运分离派和区域分割派之间争论的焦点所在。实际上,这个问题还须放到具体的情况中来看,在一些支线铁路和企业自用线上,这个问题不大,因为其跟干线之间的关系相对清晰,不会发生复杂的交界、跨线和清算关系,只要干线不过多地歧视支线,能够保证支线上来的车辆合理地上干线,则问题不大。这些线路,最大的问题是运输量无法得到保证,从而经营亏损,导致民间资本无意进入。

  而在重大干线,如蒙西到华中的煤运线路上,铁道部和外部投资者都没有取得控股权,那么其在最终的利益上应是一致的,不会在线路调配权上故意损害公司的利益(除非有一条由铁道部完全控股或绝对控股的平行线路与之进行竞争)。那么问题的关键在于如何更好地运营使利益最大化,以及利益在各股东之间如何分配的问题。而这涉及到实行政企分开的铁路体制改革的问题,如果仍然由政企不分的铁道部来主导重大干线的运营,则效益很难上去,分配也很难公平。

  所以,最后的问题依然归结到铁路体制改革问题。当然,改革问题解决了,融资问题也未必解决,如上所述,那些原本能够赚钱也能给投资者带来回报的线路能够通过改革提高经营效益从而吸引外部投资者,但绝大多数的线路尤其是客运线路并不能因为改革而实现盈利,因此民间资本也会因为“无利”而不“起早”。

  事实上,在铁路行业已经日益成为夕阳产业的当下,铁路建设的重任更多的应由政府担当起来,而非寄大希望于民间资本,这从世界范围内的铁路发展史中都可看出。民间资本,更多的是进入铁路运输领域,而非建设领域,而铁道部所试图引导的,则恰恰相反。

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