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老外超国民待遇“虚像”根在立法滞后

2012年05月24日 08:15 来源: 广州日报 【字体:

  和静钧

  (西南政法大学副教授)

  我国至今没有一部针对外籍人士的《移民法》,也没有相关的移民局,这在全球范围来看,都是很少见的。

  昨日,《中国青年报》报道上海市查处的“三非”外国人案件近年来数量猛增,北京三里屯“三非”外籍人员“乱,不好管”……民众在“涉外案件无小事”等因素下,人们潜意识中有“外国人犯罪,和中国人不一样”,认为老外享有超国民待遇。

  除了个别案件确有“轻判外国人”的特例,目前的全面实证数据,并不支持在华外国人犯罪普遍得到优待甚至是赦免责任。外国人超国民待遇问题,是殖民时期“领事裁判权”或“治外法权”存在下的产物,随着国家主权的统一,法律责任面前的“超国民待遇”已就不存在,属地管辖原则下国家实现了“法律一体遵守及法律面前人人平等”,事实上宣告任何人无法外特权。

  但为什么这么多年来,国人还是普遍在潜意识中存在“外国人有超国民待遇”,在碰到涉外案件时个别派出所或警员“不敢管,不会管,管不了”,甚至认为外国人违法犯罪时执法部门应“网开一面”?外国人超国民待遇“虚像”的形成,固然有多种原因,如初期经济开放中为吸引外资给了许多税收等方面的“超国民待遇”,然而,从根源上看,针对外国人的移民法及针对外国人案件的程序法等方面立法的滞后,才是事实上形成“超待遇虚像”的根由。

  与外籍人士相关的法律,大体有两大块:一是与出入境管理及居留、入籍等有关的移民法;二是与驻在国国民相同的其他社会关系有关的普通法律。

  我国至今没有一部针对外籍人士的《移民法》,也没有一个专门针对外籍人士管理的移民局,这在全球范围来看,都是很少见的。作为“移民法”的,只是一部20多年前颁布的《外国人入境出境管理法》,其《实施细则》除了对“不准入境”中一项作了点修改之外,1986年至今几乎原封不动。造成的后果是显而易见的:20多年前定的处罚标准,今天变成“过轻”,20年前预见的移民问题,20多年后已经出现质和量的根本性变化,已经无法适应当前现实。另一方面,外国人出入境管理办法,并没有体现移民法中的“互惠与对等”原则,使实施细则无法就哪些国家的国民享有免签待遇等内容作出具体名单,也无法就外国对我国民出入境时施加苛刻条件作出“对等处理”的反应,导致国民普遍感受不到移民法的有力保护。

  而在普通法律领域中,涉及非移民有关的违法犯罪案件,目前刑事与民事程序法中依然保留了涉外案件的初审法院可以是中级法院这一规定,这在一定程度上造成了涉外国人案件是“大事”的假象。当初写入这一条款,是考虑到当时中国司法体系尚不完善,出于谨慎对待之本意才制定了这样的规定,在目前我国司法体系已经实践数十年的今天,依然保持二十多年前的推定,显然是不合时宜的。

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