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吉富星:民间投资铁路 关键在体制突破

2012年05月24日 11:39 来源: 时代周报 【字体:

  5月18日,铁道部发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》,鼓励民间资本投资铁路,对民间资本不单独设置附加条件。民间资本可以投资包括铁路干线、客运专线、城际铁路、煤运通道、铁路工程、客货运输等核心领域,该意见颁布意味着铁路向民间资本完全敞开大门。

  值得注意的是该意见出台具有两个背景,一是落实国务院2010年5月《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》(“新非公36条”)的具体举措,二是当前铁道部负债累累情况下亟需外部资金。有观点认为该意见仅有象征意义或“圈钱”之嫌,也有观点认为这是一重大利好。

  实际上,铁路10多年前就已开放一些领域,但成功的民间投资项目寥寥无几,衢常铁路、金温铁路、石太客运专线等项目最终民间资本大都以无奈退出或惨淡经营支撑收场。客观上讲,铁道部的这个意见至少是表明了改革姿态,具有局部性、阶段性的积极意义。但是,对于民间资本全面投资铁路的前景,笔者并不那么乐观。

  看似进入的“玻璃门”不存在了,但目前的行业体制、运营机制、政策环境必然制约民资大举进入。民营资本进入意在盈利,资本逐利无可厚非,但若投资利益都无法得到切实保障,民间资本必然存在不愿投、不敢投等观望心态。在平等的调度权、定价权、资金核算及回流、潜在的政府补贴等方面,民间资本很难获得铁道部的下属企业、地方政府及其国有企业的同等待遇,并且,民间资本追求利润最大化的天性与其他国有投资主体的“目标多重性”是很难兼容的。民间资本的话语权、运营管理权很难得到有效保障,大都沦为“配角”或财务投资者,很难在铁路部门政企合一体制下获得所谓高投资回报。这必然造就地方政府、国有企业敢于投入的项目,民间资本未必敢投资。

  不过,民间资本出于纵向一体化或相关多元化考虑,对部分煤运专线等具有较大盈利前景的项目还是有投资热情的,因此,铁道部的意见还是具有正面的推动作用。但这毕竟是很少的一部分优质项目,大量的客运专线、一般性货运铁路等项目很难吸引民间资本进入。由此可以预计不久的将来,地方政府、国有企业对铁路的投资热情可能远远高于民间资本。

  全世界的铁路如果仅考虑运力的自身运营,除了日本新干线列车等少数铁路项目盈利外,则绝大部分都是亏损的。铁路作为重大基础设施,具有一定准公共品性质,具有正外部性或价值外溢性,即某个经济行为个体的活动使他人或社会受益,而受益者无须花费代价。各国在建设发展铁路过程中,政府都进行了大量投入和补贴。铁路是我国区域经济协调发展的重要支撑,也是基本公共服务均等化的重要内容。

  从世界范围看,铁路完全依靠私人部门供给,必然导致铁路服务供给不足,各国在铁路改革过程中失败案例非常多。20世纪90年代英国铁路私有化数年后,事故频发、政府补贴负担加重宣告改革失败,最终英国铁路重新走向部分国有化,形成政府强力监管下的有限的私营。

  在当前垄断体制下,铁路建设引进民间资本的成效并不显著。政策落地需要系统改革,在体制、机制上突破。目前我国铁路是政企合一的管理体制,铁道部既是行业政策及市场规则的制定者与监督者,又是直接投资和经营者。铁路行业集自然垄断、行政垄断、经济垄断于一身,运营管理封闭,缺乏竞争机制。从世界经验来看,铁路改革必须注重市场竞争活力与规模经济兼容,在此基础上形成寡头竞争的市场结构。

  目前民间资本进入铁路,必须进行系统改革和制度安排。通过立法、深化改革进一步加强独立的规制机构的构建,打破垄断、引入竞争,使规制机构能超然、独立、公平地行使职能,实行激励性规制改革,保持政策的延续性和可预见性。通过平等的调度权与运营管理权、资源补偿、税收返还及补贴等制度安排,增强民间资本投资积极性,让民企“进得去、呆得住”,形成多种经济成分有效竞争的格局。

  作者系财政部财政科学研究所博士

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