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深圳土地管理改革应直面顶层设计矛盾

2012年05月29日 07:28 来源: 南方都市报 【字体:

  “城中村”“村中城”问题,全国哪个城市都有,但深圳更加突出。深圳想真正把这块土地从实质上的二元结构统一为事实上的一元结构,实现过程可能不会很顺利。

  祖祖辈辈生活在这块土地上、占深圳市人口3%的百姓,他们是“先民”,是这块土地资源事实上的所有者,不可能轻易接受产权改变。法律上虽然2004年即宣布为国有,但还有许多细节未能厘清。

  一个最关键的问题是将土地收归国有应付出的补偿。当初有的地块有补偿,有的没有,有的补偿是按当年水平,标准确定后却未执行,随时间推移,土地一再升值,当年标准已远远不足,不能为原住民所接受。

  从根本上说,这关乎制度的顶层设计。从宪法层次来观察,1982年《宪法》宣布所有城市土地是国有土地,这意味着只要进入了城市规划圈,农村集体土地就理应国有,而征用集体土地导致产权的变更又无法给予合理补偿,这是矛盾之源。

  中共十七届三中全会提出过一个原则,即征收集体土地应区分公益性和经营性的用途,唯公益性土地可以征用。新的问题是,如果把这个原则变为法律原则,那它跟1982年的《宪法》规定存在冲突,因为城市扩张当中土地不但包括公益性土地,更包括商业性土地,而城市土地市场只有一个。

  其实,不少城市都回避了上述的问题,在规划范围内用建成区和非建成区来区分国有土地和集体土地。但既然深圳把问题摆上了台面,就要把文章继续做下去。解决问题的核心是如何在各种利益当中找到平衡的机制。

  深圳采取了所谓“创新型确权”的做法来区别于“传统确权”。我理解,这是在确定土地所有权归国有的前提下,建立一个和原住民分享土地收益的机制,这有可能真正是一个制度创新的办法,在目前的情况下政府如何选择仍存在多种可能。

  从目前的产权结构上来看,需要为所有权已经属于国有的土地上原住民的使用权、收益权搭建一个交易市场进行流转。这个平台要运转,有几种选择:第一,在市场原则之下进行赔偿,为此不妨允许农民的土地权按市场价进行交易,同时以税收方式对增值收益进行二次分配。第二,目前在北京、深圳等大城市周边难免有不少农民并不愿意转让土地,既如此,在符合现有城市规划的前提下,为何不能让他当业主发展城市?只要设计、规划等满足公共管理的所有条件都能达到,不妨允许原住民长期享有其土地权利,剩下的问题就是政府如何通过征税来实现收益分享。

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