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深圳新“土改”当直面“确权”难题

2012年05月31日 09:27 来源: 时代周报 【字体:

深圳新“土改”当直面“确权”难题

深圳CBD内唯一城中村:岗厦村拆除工地。

  土地改革在经济体制改革当中有着极为重要的内涵,也是经济体制改革的重要方面。面对即将吹响的深圳自改革开放以来的第三次土改,有必要回望深圳上世纪80年代中后期的第一次土改。

  当时,中国正处于改革开放的初期,深圳建立经济特区不久,经济发展过程中面临一个重大课题,就是土地作为非常重要的生产要素无法进行优化配置。在传统的产权制度下,土地的国有和集体性质严重阻碍了经济的发展,并成为经济发展的首要制约因素。80年代,港澳资金、外资要进入深圳,需要建厂房,谁来建厂房,这是很重要的问题。如果土地制度不改革,这个问题就无法解决,改革开放就会虚化,并成为阻碍经济发展的制度瓶颈。所以,当时的历史背景是,要发展就必须突破土地产权的制约。而土地产权制度是中国产权制度改革的第一制度改革,其重要性列其他制度改革之首。

  80年代深圳土地制度改革另外一个历史性作用是,通过土地产权制度的改革,解决了当时深圳发展过程当中遇到的另一重要制约因素—公共财政的严重不足。国家和省两级财政能够支持发展的资金极为有限。根据当时的历史记载,政府拿出了1.5亿元的资金来支持深圳建二线。但等待深圳的公共基础设施建设工程浩荡,政府支持可谓杯水车薪。其时,有学者提议,土地作为最为重要的生产要素可以创造财政来源。在这种情况下,通过不改变土地国有性质的条件下,进行产权制度改革,把土地的使用权(最早是50年,后来是70年)在土地市场进行拍卖,这就是举世闻名的中国“土地拍卖第一槌”。拍卖的不是土地的完全产权,也即非所有权,而是使用权。这是非常智慧的改革,既改变了土地的原有制度,又不改变土地所有权的性质,还能使土地资源有效地按照供求原则配置,并且解决了当时深圳建设资金严重缺乏的矛盾。

  深圳的第一次土改,不仅在制度改革层面成为市场经济开拓性试验,更重大的意义在于它打响了中国土地制度改革的第一枪,使得自此以后其他地区的土改也循着这一发展路径—在不改变国有产权属性前提下进行产权制度改革,实现土地所有权与使用权的两权分离。

  经过30年的改革,中国的经济发展到了不同阶段,深圳土地改革所面临的语境与30年前也已大为不同,建设资金不足已不再掣肘深圳的经济发展。相反,曾经为深圳发展作出卓越贡献的所有权与使用权分离的土地产权制度,其间积累了巨大的矛盾,且日益尖锐。

  一方面,深圳空间严重稀缺,土地资源已成为今天深圳规模发展的第一制约,并成为各界共识。而吊诡的是,同时又存在大量的土地资源处于低效利用状态。举例来讲,在原来的特区,每平方公里GDP产出高达10亿元人民币左右,而其外的大量片区,却低至只有2亿-3亿元/平方公里。在此,便折射出深圳土地资源利用的二元机构,且极为严重,悬殊五六倍之多。原因除了老特区内与特区外的政策差异,更重要的是在于特区外的土地资源被旧的产权制度锁定,这种产权制度对土地资源形成制约,使得这部分土地资源的空间无法释放。

  对居民而言,存在小产权房。对社区的集体经济,存在大量集体股份公司,它们在八九十年代修建了许多厂房,是集体权属,现在就成为一种制约。从制度安排分析,其问题在于公有(集体)土地产权主体不明。在这种情况下,集体厂房无法改造升级。一旦改造,推倒重建,属于违建。如果政府出面配置这部分土地资源,也存在问题,集体权属若要变为国有,须通过征地来实现。而征地又阻力重重,代价大、成本高。如此一来,正是现有产权制度制约了这部分土地资源的市场配置。如果这一瓶颈被打开,就可以启动二次开发,这样深圳GDP还将有规模不小的增长空间。所以,从发展角度看,目前的产权制度严重制约深圳的进一步发展。

  另一方面,产权制度安排也存在很大问题,其本身已到了亟须探讨的阶段。大量的属于集体产权的农村居民自建产权房,究竟如何处置,已到了亟须突破的时刻。如不改弦更张,对农村居民、城市居民、整个城市都将不利,乃至对珠江三角洲、长江三角洲等发达地区或其他地区及整个房地产业的健康发展都极为不利。站在三十年发展的基础上看,整个东部、中部,甚至西部部分城市,都面临同样的问题,现有的产权制度又似三十年前的那种约束,这种制约到了亟须突破的时候。

  深圳的第一次土改属于改革土地的使用权,而其他一系列权利没有丝毫变化。土地可以通过使用权在市场上进行流通、流转和交易。而对当下最为紧迫的是要对传统确权进行创新,就是根据现在的发展阶段和矛盾由来,改革土地产权制度,让绝大多数人分享改革成果、提升民生福祉,既考虑发展问题,又不忘公平正义。

  之前的土地改革是自上而下的,由国家、省、市逐级指引着如何去改。现在改革到了不同阶段,产生了当地政府、当地原住民等不同利益主体,各方都有一定的积极性对现有的土地产权制度进行改革。于是就需要一个协调机制,通过这种讨价还价的协调机制逐步找出适合于当下发展阶段的土地产权制度改革。

  所谓确权,究竟应该确定怎样的权利?是确定所有权的主体还是使用权的主体?目前的确权仍然有些含糊不清,这也是此次土改的重点和难点所在。土地产权有很多权属构成—所有权、使用权、支配权、收益权等,但最为重要的是所有权和使用权。现在两权分离,所有权是国有的,使用权是私有的,那么我们的确权所要研究的就是—到底是什么权去支配什么权,这是一个问题。第二个问题,这个权确定给谁,更是一个值得探讨的问题。常说的明晰产权,要解决的就是上述两个问题。以集体所有制权属为例,这部分土地的产权归集体所有,而集体所有的土地不可买卖(指使用权买卖)。那么,这部分土地谁去用就不清楚。这是传统确权的困境所在。村民、原住民或者买了小产权房的人,这部分群体是否也能成为权利的主体,此次土改必须给予完整的回答。因此,有关土地产权制度改革,包括所有制问题的探讨,都亟须提上议事日程,通过改革予以破题。

  土地确权是此次深圳土改的第一目标,也即基本目标。所谓的确权就是要确定产权的主体因素,通俗地讲就是这部分土地、这个房子的所有权是谁的。如果这个基本目标能够实现,那么,它也就能够起到相应的效果—这部分权属确定了,土地能够进入市场流转起来。只要流转起来以后,这样的土地就能够在市场上实现配置,产生极大的发展效果和效益。

  今天的中国,小产权房已成为带有普遍性的问题,显然不仅仅存在于长江三角洲、珠江三角洲等经济发达地区。近年,西南地区的成都、重庆也频现由小产权房引发的人间悲剧。随着中国城市化进程的加快,原来农村的集体经济必将一部分进入城市的视野,一旦进入就会存在这样的问题,这是必然的矛盾。所以深圳今天的探索,对中国的未来有普遍意义。

  作者系深圳大学中国经济特区研究中心副主任

  特约记者翁一 、实习生陆诗丽及林录平采访整理

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