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仅靠预算法禁得了地方举债吗

2012年06月27日 01:30 来源: 第一财经日报 【字体:

  6月26日,全国人大常委会审议预算法修正案草案。草案中明确规定地方政府不能举债,只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。全国人大法律委员会经研究认为,地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则,对地方债务应从严规范。

  该法律草案之所以禁止地方举债,是因为地方债务已经存在一定风险。审计报告显示,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。再从各地政府公布的债务性账目来看,有的地方债务率更是超过100%的国际警戒线。

  虽然有关方面一再强调地方债务风险总体可控,但也有学者认为局部风险相当大,而且,地方举债主要是以土地作为抵押,靠土地收益来还债,楼市调控后地方政府土地收入大减,所以地方政府的还债能力值得怀疑。另外,由于社会保障等方面的欠账,地方财政支出还在不断增加,如此,地方债务状况让人忧虑。

  不过,笔者担心,仅靠法律是否能够约束住地方政府举债。

  首先,1995年1月施行的预算法第二十八条就规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

  这与这次草案的规定没有区别。法律原来管不住地方政府举债,今后就能管住?因此,我们需要反思一些问题:在这个问题上现行预算法何以就成了摆设?

  其次,需要财税体制配套改革,预算法修正案才能显出威力。尽管地方政府举债的原因很多,但主要原因是分税制后财权与事权不匹配。据悉,地方政府性债务80%左右用于交通、文教卫生、农业环保等这些政府本就该投入的公共领域。地方政府如果缺乏相应的财权和收入,就只能借钱。

  第三,限制权力乱花钱才能减少权力乱借钱,但仅靠预算法修正案显然是不够的。我们看到,有相当一部分资金用在了重复建设、楼堂馆所、“三公”消费以及各种面子工程、政绩工程上。

  最后,仅有立法禁止地方举债是不够的,还需严格执法。人大不仅是立法机关,还是执法检查机关,更是审议批准预决算的权威机关。期待人大在执法检查、批准预决算等方面能发挥更大作用。

  当然,预算法修正案草案对地方举债还留有空间,地方可在法律和国务院有关规定允许的情况下举债。可以预见,中央代地方发债将成为常态,甚至规模会不断增大;而且,地方政府自行发债试点还会继续推进。在笔者看来,尽管地方政府合理的债务率是允许的,但“量入为出、收支平衡”的原则不能忘却。

  我们要意识到,一个小家庭都清楚“量入为出”的经济学常识,地方政府对此更不应漠视。

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