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地方政府发债与其严禁不如严管

2012年06月27日 07:32 来源: 东方早报 【字体:

  6月26日上午,第十一届全国人大常委会第二十七次会议开审预算法修正案草案。

  据报道,一些委员、部门和专家提出,近些年地方政府债务急剧上升达十万多亿元,带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。所以人大方面即认为,地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则,对地方债务应从严规范。这样,修正案草案便删除了一审稿中关于地方政府举债的规定,明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

  我们以为,对地方债务严格监管确乎必要,但是对地方债务的管理却宜有保有压。

  首先,债券是现金流担保的债务凭证,地方政府也是市场主体,天然具备发债资格。理论上,只要地方政府有收入,应可以根据信用原则、以承担还本付息责任为前提去筹集资金。从国际间的情况看,不仅有财政收入的地方政府,而且地方公共机构也可以发行债券。通常,地方政府债券以当地政府的税收能力作为还本付息的担保,或是地方政府直接发债,或是中央发行国债,再转贷给地方。现实中,从地方政府债券分化出来的普通债券和收益债券,对地方经济建设,尤其是公益设施建设发挥了极大且不可替代的作用。比如收益债券,就是专门发行债券用于高速公路、桥梁、水电系统等市政工程建设。

  其次,地方政府发行债券不是一国经验,而是具有多国参照的国际经验。全世界已有多个国家实行地方政府债券模式。其中,美国的市政债券代表着分权制国家的地方债券市场制度;而日本的地方政府债券则代表了集权制国家的地方债券市场制度。我们不能因为有美国某个县的财政破产,地方政府(市政)债券无法兑付,就因噎废食地止步不前。

  第三,当前我国的十万亿地方债务问题并非无解,与逐步放开地方债券发行的改革取向并不冲突。

  一是看期限结构,地方债务并非集中到期,尚有腾挪空间,就短期而言,出台自上而下的、针对到期债务的集中处理解决机制,如增加财政拨款等,将可以有效稳定市场信心。

  二是看处置手段,即便有年份出现债务集中到期且完全无法偿付的情况,还可以考虑设立专门的债务处置机构,或者依托现有的四大金融资产管理公司来化解局部金融风险。

  三是看总体经济实力,2011-2015年,我国名义国内生产总值预计将强劲增长12%~15%,国家外债水平较低,且资本管制偏紧,这是平稳解决债务的重要条件。

  四是看国家负债能力,目前我国国债发行总量较低,意味着中央政府负债潜力较大,这是对地方政府发债能力的强有力保障,同时各级政府总体具有强大的税收能力,以及相对保守的开支习惯,地方债务问题并非无解难题,更不会引发社会经济危机。

  最后,我们以为,有一个透明公开的工具,好过将信息隐匿起来不予示人。债券是个要在市场上公开披露信息的负债工具,通过支持符合条件的地方政府发行债券,完全可以直接促进地方政府公开收支,接受社会监督。如果关上地方政府债这扇“门”,表面上看天下太平,但是地方政府一样会借助地方投融资平台公司债来进行融资。这样一来,地方政府实际负债率更加难测,且资金用途也更难监管了。

  因此,倒不如承认地方政府发债权利,设定较高的监管门槛,有鼓励、有限制,从试点开始,逐步推进此项地方融资机制改革举措,这样的效果或许远好于“关门大吉”。

  (作者系经济学博士)

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