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发行债务也是地方政府的权利

2012年06月27日 09:57 来源: 上海商报 【字体:

  在地方各级财政收支矛盾日趋紧张的背景下,地方政府自行发债是否会放开成为此次预算法修订的一大焦点。

  据新华社报道,昨日提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

  此次预算法修正案草案重申现行预算法相关规定说明,在地方政府自行发债问题上,短期内难有制度方面的突破。而“重申”则说明,此前的草案或许有赋权地方政府发债的打算。

  当然,在地方政府自行发行债务的问题上,保持审慎的态度是必要的。近年来,地方政府举债一度出现失控状态。尽管目前地方债达10万亿,偿债风险并不是太大,但现在赋予地方政府发行债务的权利,会不会导致更大规模的失控?这恐怕存在很大的不确定性。

  因而,预算法修改重申地方政府不得举债,正好反映了时下决策者的矛盾心态,以及地方和中央博弈的复杂利益格局。

  不过,地方债绝不仅仅是政府财务风险问题,也事关地方政府的权利。自主发行地方债务通常被看作是地方政府的一项财权。在很多国家,地方财政和联邦财政相对独立,地方政府均可以就教育、公共设施等项目发行债务。地方政府为地方事务负责,地方财政预算由地方议会批准,为地方事务发行债务,如果能够获得地方最高权力机关的批准,似乎无须向联邦政府汇报。地方政府发行债务,即是属于地方自治范围内的一项基本权利。

  我们现行的制度安排则将这一权利收归中央。去年在上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。预算法修改重申地方不得举债的原则,事实上也继续维持了中央与地方之间财权与事权不对等的格局。

  然而,要继续推进财税体制改革,理顺中央地方财权与事权的关系,地方能否自主发行债务又是绕不过去的问题。因而,这一改革的实质是中央与地方之间权利和利益的再平衡,新一轮的财税改革不可能只谈税收分成,而不触及权利。我国财税体制改革提了很多年,今年特别把“健全财力与事权相匹配的财税体制”写入了政府工作报告。从大的方向上来说,地方政府获得自主发债的权利,或许只是时间早晚的问题。

  越早赋予地方政府自主发行债务的权利,越早对地方债立法、建制,或许越有利。因为,地方债的最大风险不在偿还能力,而在于制度缺失导致管制失控的风险。按照现行的法律,地方政府举债严格来说也是违法的。可是即便如此,仍然有10万亿的地方债务规模。当然,这些地方债务都是“非法”的,因而,也就不可能是透明的、严格受到监督的,甚至大量的地方债务有可能是领导头脑发热而形成的。这些地方债实质上是“地下债”,地方债的危险性主要来源于其“地下状态”。

  而10万亿“非法”地方债务的既成事实也表明,有关方面在现实层面做了妥协。今后,尽管制度不松口,但会不会还有更多的妥协,恐怕也不会有确定的答案。这也意味着,现在地方债务所面临的风险并未消除,今后可能仍将继续存在。

  当然,如何为地方政府发债建章立规并非难题。在很多国家,地方政府当然也不能随意发债,需要地方议会的批准,而且有一套保证公开、透明的程序。这背后其实牵扯到成熟的预算制度,这无疑也是当下我们所缺乏的。

  此次预算法修正案草案强调预算的完整和公开,进一步完善预算制度的意图非常明显,而且意义也相当重大。与完善预算制度的积极进取姿态相比,在地方债务问题上的“保守”,或许难以满足民众的期待。

  其实,为地方政府发债制度松绑,或许会有一些问题,但也并没有想象中的那么严重。将地方债务问题纳入制度规范,放在阳光下,其安全性要远远高于“隐形”状态。期待有关方面早日让地方债从“地下债”变成“阳光债”。 (作者系北京资深传媒评论员)

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