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预算法:为什么必须是国库经理制而不是代理制

2012年07月28日 08:49 来源: 金融时报 【字体:

    各国的国库体制各不相同,但所有国家的国库体制都在公共财政管理中发挥着广泛的作用,并与政府预算体制一道构成公共财政管理框架的基石。概括起来,现代国库体制的核心功能集中于两个相互关联但界限分明的领域:预算执行控制和政府现金管理。在中国,这些功能由以前的央行单家行使,变为目前财政国库与央行国库共同行使。这种“双重国库”模式始于2001年推动的国库体制模式改革。自此,“财政国库”在不经意间大有取代“央行国库”之势,而实务上财政国库的大举扩张(尤其在政府现金与银行账户管理方面)更使央行国库的业务空间被深度压缩。

  近期全国人大常委会审议的《预算法》修订草案修改了“国库经理制”的法定条款,再次引发对经理制(主张央行国库受政府领导、对政府负责)与代理制(主张央行国库受财政部门领导、对财政部门负责)之争的关注与解读。本文将说明为什么中国需坚守国库经理制。

  代理制缺乏法理基础

  现行《宪法》确立了中国特色的公共部门问责制框架:全国人大系国家的最高权力机关,行政部门由其产生并对其负责。隐含的逻辑是:人大与政府构成完整的委托代理关系。2000年开始实施的部门预算,从预算制度上确立了政府对人大负责的双轨模式:政府整体对人大负责以及政府所属行政部门对人大负责。据此,“国库库款的支配权属于财政部门”(《预算法》修订草案第54条)明显不能成立。从《宪法》法理上看,国库库款的支配权只应归属国家的最高权力机关———全国人大。财政部门只是执行者,不能享有支配公款(纳税人的钱)这种理应归属立法机关的权力。

  与财政部门一样,央行国库需对政府整体和人大负责。首先,《中国人民银行法》确立了央行作为“政府的银行”(以及货币发行银行和银行的银行)的地位。既然如此,央行向政府负责———逻辑前提是委托代理关系能够在政府与央行间成立应被认为具有坚实的法理基础。其次,央行“国库业务”中的核心部分———政府现金与银行账户管理与人大的预算授权和预算监督(现代社会中立法机关最重大的权力)紧密相连。因此,央行就其国库业务一并向立法机关负责不仅是必要的,而且是必须的。

  至此可以推断:在公共财政与财务管理领域,《宪法》以及相关法律与法规赋予了财政部门与央行以“平等责任主体”的地位:两者的责任既指向人大也指向政府整体。这同时也意味着:作为平等的责任主体,“央行(国库)向财政部门负责”在法理上无法成立。

  代理制有违基本内控原则

  中国行政体制的最大软肋大概莫过于行政部门在缺乏有效监督机制下的过度集权。与公款紧密相连的决策制定、决策执行、执行监督这3项被认为最应分离的权力,很大程度上集中于各个行政部门内部,不仅成为滋生腐败和舞弊的温床,而且大大削弱地方政府统筹规划地方事务的能力、创造性和积极性。

  公款处置权攸关国家与公共利益。如果政府的某个行政部门事实上掌握了这项权力的所有主要方面,以至立法机关、公众、媒体、其他部门甚至审计部门极难实时监督,那么,公款的安全、有效配置和使用大体上只能仰赖公共官员的良心。在诱惑和机会无处不在的世界里,缺失了制度的把关,谁来保证官员的良心?

  这种最最不幸的事情最有可能在国库代理制下出现。当前体制下,与公款处置相关的决策权、执行权、监督权的主要部分,事实上(注意不是法律与程序上)早已在财政部门内部实现了很高程度的一体化,其裁量权之大、范围之广,即使各级人大也难望其项背。如果再借推行国库代理制之机,将现金管理和银行账户管理大权合并进来,从而将央行经理国库原本极为宝贵的监督与制衡机能变异为“一切听令行事”的代理者,不相容职责在部门间的分离控制将不可避免地丧失殆尽。

  政府的本质是服务人民。推论起来,人民的“核心利益”最为集中也最为典型地反映在公款处置上。正因为如此,大凡民主与法治国家莫不将公款处置权分散在数量相对较多的权力部门。隐含的逻辑是:在所有公共权力中,公款处置权属于最宜相对分散(以利内部控制)的权力。当然,权力分散基础上的制衡安排较为昂贵,不可能做到大范围的分散和精细的制衡。但无论如何,两组最基本的公款处置权———“决策、执行、监督”权和“现金、账户”管理权绝对不宜合并在一个行政部门内部,特别是在欠缺法治和有效治理安排的环境下。

  更具体地讲,预算执行过程中有3类基本的控制不可或缺:一、财政部门官员签发支付令,即实施支出和授权支付;二、会计人员办理支付(对支付安全性负责);三、负责财务控制的官员检查公款运作的合法性,包括检查所有支出承诺和授权、确保收入被适当征集、检查所有程序是否被执行、所有授权是否获得以及所有必要的签章是否履行。国库经理制容许央行国库在上述第二、三项职责上发挥积极和独特的作用;相反,国库代理制排斥这一作用。当以上3项职责全部并入财政部门、央行国库只是“听令行事”时,内部控制的“四眼原则”(任何公共信息必须同时有两个以上的人或部门知晓)将被漠视。这一原则只有在国库经理制框架下才能被最优地贯彻。

  代理制模糊了财政国库与央行国库的边界

  详细讨论财政国库与央行国库的职责需要很大篇幅。概括地讲,财政国库的职责应在“财政部门”的职责范围内界定,其核心内容在于围绕“支出周期”建立健全财务合规性控制。这种合规性控制应覆盖支出周期的每一个阶段———依次包括拨款(预算授权)、支出承诺、核实交付和办理付款。支出周期也是构造真正意义上的政府预算会计框架的逻辑基础。相比而言,受政府委托管理政府现金资源和银行账户则是央行国库的天职。现金管理包括处理日常基础上的现金流入和现金流出,确保在任何时候国库单一账户(TSA)上的资金余额不低于安全支付水平,以及对超过安全支付水平的剩余现金进行短期投资和交易(央行公开市场业务的重要组成部分)。财政国库与央行国库的这个边界本质上是清晰的,这种清晰的边界为两者工作的有效协调奠定了基础。然而,国库代理制模糊两者间的合理边界,在事实上和行动上深度压缩了央行国库的合理边界。

  借助TSA实现政府现金余额的集中化管理,在任何国库体制下都是最优的现金管理模式。这个模式要求除了设于央行并由央行负责管理的TSA外,政府现金不得存放于开设在任何商业银行的账户,也不得通过这些账户办理公款收付,只是在技术上无法做到、成本过于高昂以至无法承受或者涉及国家安全和机密时例外。

  除了设于央行的TSA之外,政府当然还需要有其他银行账户,但这些账户的功能在于会计记录———在每个预算科目下实时记录相关的会计信息。基于现金余额集中化的目标,这些账户不应被用来处理公款收付和存放公款,它们必须是虚账户(零余额)。然而,现在各级财政部门仍在TSA外自行在商业银行设立了许多用以处理公款收付、存放公款的“财政专户”,不仅严重破坏了TSA模式的功能,也与中国国库体制改革的战略取向背道而驰。国库代理制模式将现金与银行账户管理权合并到财政国库后,有理由相信破坏TSA安排的行为将变得越发难以收拾。

  公款安全、货币政策与国库经理制

  虽然我们强调要“全心全意为人民服务”。推论起来,人民(作为一个整体)的核心利益最集中地体现在公款的安全性方面。然而,几乎没有人能说清楚,此时此刻纳税人有多少钱存放在多少家开设于商业银行的财政账户上?每个月流入和流出这些账户的金额有多少?谁在替纳税人妥善监督这些账户和资金流动?

  与此相关的最优安排要求通过央行TSA实现两个直达———所有公款直达TSA以及所有公款经由TSA流向政府供应商或收款人。与此紧密相连的是国库经理制而不是代理制。这是因为,商业银行是盈利导向的商业实体,其盈利动机决定了不适合承担公款安全和监督的职责。这与央行作为最高金融监管机构以及“政府的银行”这一定位截然不同。TSA设于央行最有利于公款安全。此外,财政资金流量的季节性波动对货币政策的扰动甚大。国库经理制允许央行采取各种选择(包括公开市场业务操作)来吸收或消除这些扰动,国库代理制不可能做到这一点。

  专业化优势、基本国情与国库经理制

  央行作为专业化的金融机构,在政府现金与银行账户管理方面享有财政部门无法企及的专业化优势。这些优势充分体现在及时办理公款收付、维持安全支付水平和最优剩余现金投资(央行拥有现成的调节手段如公开市场业务)策略等方面。经理制为充分发挥这种专业化优势提供了适宜的框架,从而有助于降低处理公款收付的成本,提高速度、效率;也有助于在维护安全支付水平的基础上,更好地在剩余现金投资的财务回报(剩余现金投资)与风险之间进行权衡。由此可知,无论就公共财务管理的第一个基本目标———合规性控制而言,还是就第二个目标———财务绩效而言,国库经理制都拥有比国库代理制大得多的优势。

  国库经理制经历了长期的实践检验。人民银行经理国库早已写入相关法律与法规中。基于国家利益和公共利益考虑,不存在变更这一被实践证明行之有效的体制模式的任何真正理由。在长期实践中,人民银行作为“政府的银行”(中国特色的一个重要方面)在为政府提供金融服务,尤其是经理国库方面,积累了丰富的经验和技能,这是任何一个行政部门无法企及、也无可替代的。

  结语

  只要基于国家利益、公共利益而不是狭隘(部门)利益,那么必须承认:国库经理制才是中国国库体制模式的不二选择。在这一大是大非的问题上,有良知的官员、学者和公民除必须有能力分辨清楚代理制与经理制的关键差异,尤其是除基本逻辑和长远后果上的差异外,还必须理解当前争论的实质究竟是什么。中国已经有许多法律变异为“部门法律”,形成所谓“国家利益部门化”(还有“部门利益个人化”)。相比而言,《预算法》还有机会避免这一命运,但时间已经所剩无多。

  《预算法》修订草案修改“国库经理制”条款传递了令人担忧的信号。如果这被解读为采纳国库代理制而放弃国库经理制,势必导致国库体制模式的战略选择将出现方向性偏差,国库体制改革也将严重倒退。无论从法理基础、内部控制、职责分工、专业化优势还是从基本国情出发,中国都有坚守国库经理制的必要。

  

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