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对预算法修订的四个期待

2012年08月07日 07:46 来源: 东方早报 【字体:

  本以为预算法只是涉及治国理财,比起婚姻法、个税法,不会有多少人关注。其结果却出乎我意料,对预算法修改的意见,全国人大法律草案征求意见管理系统在一个月间(7月6日至8月5日)收集超过31万条,在法律征集意见的历史上,大概只比劳动合同法少。尤其是全国的法学家、财政学家、经济学家都纷纷行动起来,或参加研讨会,或直接上书。当然全国财政系统的参与热情也非常之高。

  现在的预算法实施于1995年,取代了1991年10月国务院发布的《国家预算管理条例》,在宏观调控、治国理财中起到了积极作用。但是,中国在1992年之后,改革开放进入了一个全新的阶段,1994年推进社会主义市场经济体制改革,1998年前后正式认可了公共财政体系并确立了公共财政的改革方向,并逐步推行了部门预算、国库集中支付、政府采购等以财政支出为重点的改革措施。因此,实际上,预算法从实施起就与财政实践渐行渐远,这也就决定了它在2003年之后常被提起并纳入立法计划,而又不断被搁置。

  我作为全国人大代表,不止一次报名申请参加可能有预算法修改的人大常委会议,而经常被告知改变了计划。2008年4月12日,我参加了中山大学行政管理研究中心主办的“构建中国公共预算法律框架(2008)”研讨会。

  千呼万唤始出来。预算法修改进程终于在去年12月份启动,今年6月进行了二审。启动了就不会停止。这次预算法修改进程肯定会有一个结果,但是,现在说还要经过多少曲折也是难以预料的。

  从预算法修正案二审稿来看,预算法修正案是有进步的。一是把近15年来的财政改革成果囊括其中,如政府采购、国库集中支付、部门预算及公开等,使得这些“新财政”有法可依。二是预算法修正案的最大突破,就是明确了全口径的预算管理,即二审稿的新增规定:“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这增强了预算的完整性。况且,从2011年1月1日起,已全面取消预算外资金,按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。三是修正案规定预算的编制要更加细化,在预算公开方面也做了一些规定。

  但是,预算法修正案二审稿还是存在颇多问题。这些问题大都由于预算法修改主体不明晰而引起。毫无疑问,预算法的立法与修改都是全国人大常委会的任务,人大常委会是修法主体,如果力量不足,可引进中立性很强的高校与研究机构的力量。这样,修改出来的法律才是公正、公平的。否则,我们常说的“部门立法导致部门利益法制化”的问题就难以解决。

  在预算法修正案中,我希望以下问题能够得到解决:

  一是地方政府应该在严格条件下拥有发债权。对于地方政府发债权,去年一审稿曾规定“对地方政府债务实行限额管理”,但二审稿调整为“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。地方财政应该具有相对独立性,包括税收权、发债权、经费开支权。在严格限定条件的前提下,有条件地赋予地方政府发债等财政权。受控制的地方公债的发行,实际上是把各种“灰色”途径形成的地方债务加以规范,统一纳入人大的监督之下,是一种“堵偏门,走正门”的做法。

  二是人大要有效加强对预算的监督。最基本的一点,是要在预算法修正案的立法宗旨中增加并强调“加强并严格各级人大对预算的监督”。管好政府钱袋子,最重要的是监督体系。在二审稿基础上,还应从立法层面加大预算监督,特别是人大监督,明确全国人民代表大会可以授权人大常委会审查、监督预算编制和预算执行。同时,一年一度的各级人代会上要宣读预算报告,也是必要的形式。有的国家还有“二读”、“三读”的规定,我们连“一读”都难以做到,如何集中人大代表对预算报告的注意力呢?

  三是预算公开要法制化、常态化。现行预算法并没有对预算公开做出规定,修正案第11条规定了公开的内容,但过于简单。建议把第11条的内容放到第五章,一起构成“预算审查、批准和公开”。经人大审议通过的预算、预算调整、决算,应及时向社会公开,并规定负责公开的责任部门。最近两年,政府“三公经费”公开和行政经费公开的力度也明显加大,其中包括《机关事务管理条例》对公开的相关要求。这些应在预算法修正案中得到反映。

  我国财政支出预算体系分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别,目前公开的程度只到了“款”这一级别。哪些开支应该列为“三公经费”或记入行政经费,应予以公开,立法应明确。明确预算公开的具体层级和内容,比如要求公开到“项”和“目”,如此才能达到预算监督的目的,清晰呈现政府开支账单。十年来广东的预算监督之所以能有效展开,就是由于预算公开到了“幼儿园拨款”这个层面。如果教育部能公开到给每所“211”大学的拨款数,那才是具体而有效的。

  四是“央行经理国库制”应保留。如果说财政部门是会计的话,央行就是出纳,出纳的责任重大,也起到难以替代的拨款监督的作用。如果央行只是国库代理机构,那无异于“提款机”。同时,财政专户也有取消的必要,财政收支直接进入国库账户。这样可以压缩腐败空间。一位央行的老行长说:国库预算制度应形成这样的格局:财政部替政府编制预算、执行预算,是政府的会计;央行是国家的银行,应替国家守好金库,做好出纳工作;审计署代表国家对所有行政单位最后执行的财经制度和履职的状况进行审计。这种交叉制约是必要的。

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