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对预算法作“大修”目前尚缺操作基础

2012年08月08日 07:24 来源: 上海商报 【字体:

  本周一,是《预算法修正案(草案)》“二审稿”公开征求意见的截止日,整个征求意见过程共收到各类修改意见30万条。

  若以意见条数多少考量,“二审稿”在国内“开门修法”的实践记录中,足以收获关注度“银牌”。它所征集的意见数量,仅次于《劳动合同法修正案(草案)》而高于去年《个税法修正案(草案)》所征集的意见数量。

  受“意见者”专业素养的限制,以公开征求意见作为现阶段“开门立法”的民主实践,更多停留于形式大于内容的初级阶段。说句可能让大多数提意见者“泄气”的大实话,“二审稿”征集的修改意见,在排除极少量的真知灼见后,绝大多数意见往往被有关方面“打包储藏”。

  相较而言,在“二审稿”公开征求意见截止日前三天,中国法学会和中国财税法学研究会就“二审稿”召开的一次学研会所提意见和建议,虽难免带有书生学究味,但至少在学理和法理两个层面,大体够得上真知灼见之分量。这是笔者阅读学研会与会学者发言后的一个基本感受。

  修改《预算法》,民意核心诉求只有一个,即利于社会对政府预算编制、预算执行、决算审核作全程监督。一言以蔽之,就是想借助法律的“硬气”,对政府乱花钱说不。

  学研会较一致的批评意见是,拿“二审稿”对比“一审稿”,在关键条款表述上,不是进步而是出现退步。譬如“二审稿”把预算编制权、执行权和国库资金拨付权全部赋予了财政部,有学者据此痛陈,即使是在一家企业,如此集权也是违背最基本的“内控原则”的。

  内行就是内行,学者们的眼光的确“尖”。而为“尖”提供学理支撑的法理依据是,现代国家预算法本质上属于一部“控权法”,政府是必须受“控”的惟一对象。这一结论毫无疑义毋庸置疑。

  1988年前,政府花钱不受法制约束。1988年颁行《政府预算管理条例》后,民众有权监督政府花钱的理念才逐步植入社会心田。1994年《预算法》颁行虽说是件划时代“大事”,但该法从立法到颁行,就没将其作为一部“控权法”加以立法定位。

  《预算法》开篇第一条所概括的该法立法宗旨是:“为了强化预算分配和监督职能,健全国家预算管理,加强国家宏观调控,保障经济社会健康发展,根据宪法,制定本法。”

  基于国情特色,宪法属于“保证人民当家作主”的大法而非学理意义上等级更高的“控权法”,依据宪法制定的《预算法》当然不是为了控制政府花钱而制定。该法立法宗旨表述一清二楚。

  同样基于国情,政府与国家很难用楚河汉界清晰标定。绝大多数场合下,政府与国家是“合为一体”的。受这一思维定势所左右,国家预算管理往往等同于政府事务。该思维定势肯定是要改的,但注定需要一个漫长的历史过程。是未来而不是马上。

  笔者注意到,“二审稿”对《预算法》大多数条款都作了修改,但代表立法宗旨的第一条却丝文未改。有这个前提摆那儿,笔者得出的务实结论是,对《预算法》作“大修”目前尚缺操作基础。如果认可这个看似有点消极的判断,与其对“二审稿”的诸多表述斤斤计较,不如集中火力力求解决一两个最突出的实质问题。就笔者所察,当下最该有个说法、值得政府作实质性改进的就是《预算法》对“三公腐败”的监管。从社会对“二审稿”认可程度出发,估计很可能还有“三审稿”供各界提出意见。果真如是,请大家“集中火力”突破一两个突出问题为要。(作者系上海财经评论人士)

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