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专家眼中的国库制度改革

2012年08月08日 20:27 来源: 中国财经报 【字体:

  近期,在《预算法修正案草案(二审稿)》向社会公众公开征求意见过程中,有关国库由央行“经理”还是“代理”的问题引发一些讨论。“经理”和“代理”国库之争,实质是传统国库管理理念和现代国库管理理念的一场碰撞。全国人大在《预算法修正案草案(二审稿)》中将“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定删除,改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。笔者认为,这一修改虽然摒弃了传统的国库管理理念,彰显了现代国库管理理念,但还没有完全修改到位。应直接修改为“国库业务由中国人民银行代理”,以充分体现我国国库管理制度改革的本质内涵,同时也与国际惯例接轨。

  什么是“国库”

  目前国际上对国库职能的定位,一般采用国际货币基金组织(IMF)的定义,即国库不单是指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。

  虽然国库的机构设置和人员编制都在央行,但国库在业务性质上是有别于央行其他部门的。国库担负着对财政性资金进行收纳、划分、留解、拨付和清算的任务,是为实现国家预算收支任务服务的。国库工作实质上是整个国家预算执行工作的一个重要组成部分。按照国务院批准的“三定”方案,财政部的一项重要职责就是对央行国库业务进行指导和监督。

  国库在机构设置和业务性质上的双重归属,是导致“经理”、“代理”国库之争的一个重要原因。

  国库管理体制有三种类型,绝大多数国家采用委托国库制

  从国库管理理论看,国库管理体制主要分为三类,即委托国库制、独立国库制和银行存款制。在委托国库制下,国家不单独设立专门的国库管理机构,而是委托相关机构履行国库职能。在独立国库制下,国家设置专门的国库管理机构,独立负责财政资金的收纳、保管和拨付等工作。在银行存款制下,国家将财政资金作为普通存款存放于商业银行,商业银行可以按商业化营运原则自由支配使用财政资金存款。

  目前,国外绝大多数国家实行委托国库制,个别国家(如芬兰)实行独立国库制,一些西方国家地方政府实行银行存款制,尚无任何一个国家规定由央行经理国库。在实行委托国库制的国家,一般都在法律中对委托机构作出明确规定。如《美国联邦储备法案》第15章规定,“联邦储备银行作为美国政府的存款银行和财务代理机构,应按照财政部长的指令,履行美国政府的财政代理职能”;《澳大利亚储备银行法案1959》规定,“澳大利亚储备银行应作为联邦政府财政代理机构”。

  我国传统国库制度存在诸多弊端

  传统国库制度下,财政资金缴库和拨付是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。随着社会主义市场经济体制和公共财政体系的建立和发展,这种传统国库制度暴露出来的弊端越来越突出。

  一是重复和分散设置账户,导致财政收支活动透明度不高,截留、坐支应缴未缴资金现象严重,不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入执行中征管不严,退库不规范,财政收入流失问题时有发生。四是支出执行中资金分散拨付,大量财政资金滞留在预算单位,出现截留、挤占、挪用等问题,既降低资金使用效率,又容易诱发腐败现象。五是人民银行国库发生多起盗取财政资金案件,多的达上千万元。

  也正是由于“经理”国库存在的严重问题,党中央、国务院才下决心要借鉴国际经验,彻底进行改革。

  国库集中收付制度改革成为传统国库制度向现代国库制度转变的分水岭

  2001年,国务院批准财政部和人民银行共同上报的《财政国库管理制度改革方案》,我国开始实施以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度,实行与国际惯例接轨的委托国库制。

  实施国库集中收付制度后,财政资金收缴入库和资金拨付的“路径”发生了根本性变化,各类财政收入通过国库集中收缴方式直接缴入国库或财政专户,各类财政支出以财政直接支付或财政授权支付方式,直接支付到最终收款人或用款单位,相当于以“第三方支付”形式,实现预算单位“花钱不见钱”,有效避免了资金的挤占和挪用,切实提高了资金运行安全性、规范性和有效性。人民银行建立大、小额支付系统办理商业银行支付资金后的银行清算业务,相当于为商业银行资金清算修建了一条“高速公路”,从银行业务方面有效满足了国库集中收付制度改革的需要,确保了银行资金清算准确、及时。在整个财政资金收付链条中,经招投标方式确定的代理银行成为重要一环,代理银行建设了为国库集中收付业务服务的信息系统,业务处理过程实现了电子化操作,为每一家预算单位提供了优质业务服务。

  应当说,没有财政部门与人民银行、代理银行的协同配合,国库集中收付制度改革也不能顺利实施。

  传统国库制度向现代国库制度转变后,切实强化了预算执行的管理与监督

  传统国库制度向现代国库制度转变后,对预算执行的监督不仅没有弱化,反而得到进一步增强。

  人大批准的预算是分配到每一个部门、每一个单位的预算。对预算执行的监督主要体现为对预算单位的预算执行情况进行监督。实施国库集中收付制度改革后,财政部门通过建立智能化的预算执行动态监控系统,对预算单位的每一笔资金支付实施动态监控,切实强化了事中监督,对预算单位违规支付行为形成有效威慑;同时,也确保了“三公”经费、行政经费等有关预算执行信息公开的真实性和准确性。

  对财政部门是否按照预算拨付资金,则主要由审计部门进行监督,这是我国宪法、预算法和审计法规定的,也是和国际惯例接轨的。央行在银行资金清算方面进行监督,对商业银行超额度的拨付拒绝清算。据了解,财政部和人民银行共同颁布的一系列国库集中收付制度文件,都是这么规定的。

  实施监督,要有完备的监督制度、监督权限、监督程序、对违规行为的处罚手段,以及对监督执法人员滥用权力的责任追究。笔者认为,有关部门应按照制度和规则行使监督权力,各司其职,各负其责,否则会破坏政府运行秩序,影响政府行政效能。

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