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中国城市有破产之由

2012年08月24日 09:26 来源: 财经网 【字体:

  中国的城市制度不同于美、欧、日,不存在事实上“破产”的问题,但这不意味着中国的城市不存在那些导致城市破产的各种原由。

  城市破产,对于美、欧、日等国已经不是新闻。

  6月底,人口约30万的斯托顿市首先宣布破产;紧接着,人口约8000的山区度假城市马麦斯湖宣布破产;再接着洛杉矶以东的圣贝纳迪诺市宣布破产。

  英国每日电讯报报道,7月23日,意大利10座城市发出面临破产的预警信号。这10座城市包括著名的那不勒斯市。2004年8月2号,著名的那不勒斯足球俱乐部被迫正式破产;8年后要破产的同样是那不勒斯,但这次变成了那不勒斯市。

  日本也有城市破产的先例。2006年7月,日本北海道一个拥有1.4万人的小城市夕张市宣布该市申请成为“财政再建团体”,也就是破产,在日本国内引起了巨大反响。当时我国驻日命使馆经商参处还专门进行了调研,并提交了《一个日本小城市的破产》的报告。

  美、欧、日这些国家都有城市破产。表面上看,城市的破产与个人、企业的破产并无二致。美国的情况是,当城市的税、费收入偿还不了债务和账单,城市政府与债权人谈判破裂,无法平衡预算缺口,其中一条出路就是根据破产法第九章,向联邦法院申请破产保护。在日本,负债过高的市长宣布放弃自力更生再建财政的计划,经过一系列程序,该市就将被置于国家严格管理之下,成为“财政再建团体”,简单地说就是城市破产。

  深层次来看,西方国家的城市破产现象,根源于它们独特的城市制度设计,这套制度包括:城市的自治制度、严格的财政预算制度、破产的法律规定。自治制度厘清了城市与州、与国家(联邦)责任、义务边界;严格的财政预算制度使得破产的实际发生有真实、必须的依据;而破产立法则使得破产有法可依。以上这些制度框架设计的目的不是为了鼓励破产,而是使得债权人的权益得到保护、其他相关利益者得以止损,并且对城市也是一种保护,比如进入破产程序的有些烂账可以一笔勾销,城市的再生尚有希望。破产当然会给城市发展带来严重影响,但破产制度也有一定的正面作用。正是在这个意义上,破产是一种进步的、必要的城市发展制度设计。 

  看到这么多西方国家的城市破产,中国的一些舆论甚至沾沾自喜,认为中国的城市没有破产之忧。我也认同,中国的城市不会破产,因为中国的城市不是自治的、城市的预算约束是松的软的。但中国的城市不会破产,不是说中国的城市发展比西方发达国家好,到了只生不死、长生不老的阶段。事实上,中国的城市无破产之忧、但有破产之由。中国的城市只是还没有发展到西方发达国家那个阶段;城市发展的许多制度还没有建立起来;消解城市发展的深层次问题尤其是债务问题都根本没有办法;社会的公共资源还处于极大的浪费之中。明苏里达大学学者(@JerryZhao2010)与我在微博上讨论时说,没有破产制度,政府不可能理性举债,因为借到钱就像拣到钱;银行不会理性投资,傻瓜才不接没风险的业务呢;地方居民也没有预算控制机制,能搞到钱“建设”总是好的,反正全国人民一起还。

  现象之一,1980年代中期曾经掀起过建设小城镇热,一夜之间小城镇四处开花。全国目前有近19800多个建制镇和近2万个集镇。有的地方人口规模小,没有产业支撑,部分建制镇实际上已经无力提供公共服务。还有一些小城镇,政府各项支出过大,财力明显无力支撑。这些小城镇未来究竟如何?

  现象之二,中国有的地方正在掀起新一轮“万亿计划”。这些万亿计划不实行还好,如果真的实行,后果是什么?日本那个夕张市的破产,种子是上世纪80年代埋下的。当时日本泡沫经济高涨,从中央到地方,从政府到企业都弥漫着泡沫经济的气氛。在时任市长的主导下,制定了发展旅游的庞大规划。人口仅1.4万的夕张市,竟然有40余所度假村、温泉、滑雪场、主题公园、博物馆等设施。后来日本进入了长达十余年的经济不景气,没有游客来夕张观光旅游,但每年还要投入大量经费维持这些设施,包补袱就此背上、破产之种就此发芽。

  美、日、欧的城市破产,还有其他特殊原因,比如市政府输了一个大官司导致无钱赔偿;也还有一些共性的原因,比如老龄化导致产业凋闭。这些事情,我们都不能简单地当成笑话看。中国的城市发展刚刚开始,将来会有五六万个城市和小城镇。未知将来之中国城市,是否若干个步入欧美之后尘,由破产而再生或复兴?

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