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政府非税收入 想说爱你不容易

2012年08月24日 20:50 来源: 中国财经报 【字体:

  近几年,在政策性减收因素较多的情况下非税收入仍然实现了平稳增长,在金融危机严重影响下非税收入增长快于税收收入增长,在财政收支矛盾较为突出的情况下非税收入已成为增强政府调控能力的重要财力。然而,规范非税收入管理作为公共财政体系建设的基础性工作和先决条件,势必要走在其他各项财政改革的前面,是非争议很多,达成共识很不容易。

  爱恨交织,非税收入增长较快且纳入一般预算管理的份额占比较高

  非税收入增长较快,但总体规模趋于合理。2009年-2011年,全国31个省市完成的非税收入(包括纳入一般预算和基金预算管理的非税收入)从29340亿元增加到49716亿元,年均增长19%。就湖南而言,非税收入较快增长主要源于规范管理,总体规模与其经济总量大体相当且基本趋于合理。非税收入作为财政收入的重要组成部分,各级政府对其自然关爱有加。

  纳入一般预算管理的非税收入占地方财政收入的比重较高。2009年-2011年,全国31个省市纳入一般预算管理的非税收入占地方财政收入的比重平均为21.63%、19.48%、19.77%,而全国约2/3的省市高于平均水平。其中,湖南纳入一般预算管理的非税收入占地方财政收入的比重分别为33%、32%和40%,在全国各省市排名靠前,分别排第4位、第3位和第2位,在中部六省均排第1位。2012年1月-6月,全国各省市纳入一般预算管理的非税收入占地方财政收入的比重平均为22.66%,全国约有2/3的省市高于全国平均水平。

  为何非税收入增长较快,且纳入一般预算管理的非税收入占地方财政收入的比重一直居高不下?这么高的比重是怎么来的?合理与否?是否存在应付增收任务而虚假膨胀非税收入的情况? 我们带着这些问题在深入调查的基础上作了一些理性的分析。

  被迫使然,非税收入成为地方财政收入的调节器

  经深入剖析发现,纳入一般预算管理的非税收入占地方财政收入的比重高的原因是多方面的,既有客观因素制约,也有主观因素影响,既有制度管理漏洞,也有人为调整现象。可以说,由于被迫使然,非税收入成为地方财政收入的调节器,严重影响了财政收入的真实性。

  在范围理解上存在偏差,非税收入“宁多毋少”不足为怪。虽然国家对非税收入概念进行了诠释,但各级财政部门及其非税收入管理机构、各执收单位在具体理解上存在分歧,有的认为单位取得的税收以外的收入均属于非税收入,有的认为使用财政票据收取的收入均属于非税收入。加上中央界定非税收入范围时禁止性规定较少,不少地方对非税收入的范围和统计口径“宁多毋少”,“是与不是”之间的收入也被统计到“非税收入——其他收入”当中。据统计,2009年-2011年湖南“非税收入——其他收入”(仅指纳入一般预算管理的其他收入)从36亿元增长到133亿元,3年增长了近4倍。

  在制度设计上存有漏洞,非税收入“鱼目混珠”时有发生。目前,我国非税收入资金管理存在一般预算管理、基金预算管理和财政专户管理三种管理方式,这种“三条腿走路”的管理制度给人为调整非税收入提供了可能。前些年来,国家仅要求将部分行政事业性收费、罚没收入纳入一般预算管理,对其他类别的非税收入是否纳入一般预算管理未做强制性规定,直到2010年财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,才明确要求将教育收费以外的所有非税收入全额纳入财政预算管理。可见,在非税收入预算管理方面,中央留给了地方充分的“自由裁量权”。部分地区把非税收入当做地方财政收入调节器,人为将本应纳入基金预算管理或财政专户管理的非税收入自觉或不自觉地纳入一般预算管理,少数地区甚至将暂未明确资金性质的收入也作为一般预算管理的非税收入缴入国库,造成了非税收入的虚假膨胀。

  在政府绩效考核影响下,非税收入“拔苗助长”被迫使然。财政收入及其增长比例是各级政府绩效考核的重要指标。在税收收入和财政收入增长比例均已确定,且税收调整难度相对较大的情况下,纳入一般预算管理的非税收入便半推半就地行使了“调剂”功能。这种功能,一方面表现为“靠边站”,即在税源充足或增收压力不大的情况下,把本应纳入一般预算管理的非税收入实行财政专户管理,避免财政收入增长过快,这种情况大多出现在经济发达省份或财政增收压力不大的年份;另一方面表现为“拉郎配”,即在税源不足和财政收入增长缓慢的情况下,把徘徊在一般预算管理边缘的非税收入尽可能纳入一般预算管理,若此举仍不能满足增长需求时,实行基金预算管理和财政专户管理的非税收入也被调整为一般预算管理的非税收入。可见,地方政府官员出于政绩或绩效考核的压力,在非税收入面前表现为“爱你没商量”。据统计,湖南地方财政收入由2004年的321亿元增加到2011年的1508亿元,7年增长近5倍,年均增长近25%,而此期间,地方税收收入和纳入一般预算管理的非税收入分别增长4.1倍和5.9倍,年均增长分别为22%和29%,非税收入增幅连续7年超过税收。

  在违规成本低廉的情况下,非税收入“滥竽充数”屡见不鲜。无论是“靠边站”还是“拉郎配”的非税收入造假行为,在法律层面没有相关条款约束,即便违反了相关制度,其违规成本亦相当低廉,且无一不由政府全额“买单”。自2008年全球经济危机以来,各地经济增速明显放缓,快速的税收增长紧急刹车,不少地方税收出现了负增长,但财政收入增长的列车仍然在快速前进。为完成年初确定的财政增收目标,有的地方甚至把住房公积金、社保基金、融资平台资本金也拿过来“滥竽充数”。

  爱憎分明,还原非税收入在公共财政体系中的本来面目

  规范非税收入管理是党中央、国务院作出的重大决策,也是地方各级党委、政府的重要举措。现阶段,应按照公共财政体制改革的总体要求,立足规范管理,倡导爱憎分明,还原非税收入的本来面目,充分发挥其在公共财政体系中的重要作用。为此,我们在理性分析的同时进行了一些实务研究。

  进一步明确非税收入管理范围,统一非税收入的统计口径。规范非税收入管理的起步阶段,在制度设计上更加注重解决非税收入“进笼子”的问题,经过近些年的实践,该问题已得到有效解决。现阶段,应对“笼子”里的收入进行全面清理,对属于非税收入的部分应在财政体制上加强预算管理,对不属于非税收入的部分重在加强财政监管。为统一非税收入统计口径,建议将行政事业单位收取的定向捐赠货币收入、实物捐赠收入及以不实行公务员管理的事业单位、不代行政府职能的社会团体、企业、个人或者其他民间组织名义接收的捐赠收入、会费收入、医疗收入、往来收入、上级补助收入和经营服务性收费收入等暂未明确资金性质的收入赞不纳入非税收入统计范围,而由财政部门纳入财政专户进行管理,其支出接受财政、审计等部门的监督。

  进一步改进非税收入管理办法,将非税收入全额纳入预算管理。非税收入作为财政收入的重要组织部分,其财政管理体制应与税收相同,即全额纳入财政预算管理。为进一步强化非税收入预算管理约束,建议:一是将目前仍实行财政专户管理的教育收费等全部纳入基金预算管理。二是妥善解决政府性基金项目和基金预算科目不一致问题,将财政综合部门发布的政府性基金目录和预算管理部门编制的基金预算科目对接,两者要统一范围和口径,并以文件形式固定下来。非税收入全额纳入预算管理,一方面有利于中央了解全国财政收入和非税收入情况,全面掌握收入“家底”;另一方面从制度上减少了人为调整非税收入的可能。

  进一步优化转移支付制度,消除对非税收入的负面影响。现行转移支付制度在计算地方可用财力时,将非税收入按一定比例折成财力进行计算,此做法有“奖过罚对”的嫌疑,容易将地方非税收入管理引入误区。一些地方为获得上级更多的转移支付资金支持,故意缩小非税收入或纳入一般预算管理的非税收入的规模,但这样,对于规范非税收入管理的地方显失公平,并会使其误认为规范管理是件“费力不讨好”的事情,一定程度上影响其规范管理的积极性。因此,为消除现行转移支付制度对非税收入的影响,建议进一步优化转移支付制度,特别是在计算下级补助时要放弃非税收入折抵财力的分配办法,让地方真正敢于亮出自己非税收入的“底牌”,将非税收入使用权完全交予地方政府。

  进一步完善政府绩效考核方式,解除非税收入的增收压力。衡量经济增长的核心指标应是税收总量及其增幅。经济增长能带动非税收入适当增收,但其关联度并不十分紧密。从理论上说,如没有重大收费政策调整和偶然性收入变化,非税收入的增减幅度是可以忽略不计的。非税收入不应作为经济增长的考核指标,对非税收入的考核应着重在规范管理上做文章,主要是对执收工作乱作为和不作为现象予以考核。因此,为解除非税收入的增收压力,在今后的政府绩效考核体系中,建议以“税收收入”作为考核“财政收入”的重要指标。各级政府对财政收入进行考核时,非税收入不应与税收收入捆绑增长,把“非税收入”指标彻底从政府绩效考评体系中解脱出来,让非税收入“拔苗助长”不再有市场。

  进一步加强非税收入法制建设,强化非税收入的制度约束。相对而言,我国税收立法层次高,基本形成了一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律体系。而现行非税收入的立法层次普遍不高,尽管全国已有7个省区制定了非税收入管理条例,但全国尚未形成一套完整的法律体系,《预算法》也没有关于非税收入管理的规定。为进一步强化制度约束,建议国家尽快出台《非税收入征管法》,各省也要结合本省实际尽快颁布《非税收入管理条例》,地方政府还要制定适合本地区的非税收入管理办法及其实施细则,从法律层面对非税收入进行界定,将非税收入预算管理体制用法律形式予以明确,确保非税收入管理有法可依。各级财政部门要健全非税收入预算监督管理机制,进一步完善非税收入预算编制原则、程序、方法,增强非税收入预算编制的透明度。对少报、漏报、虚报非税收入和随意调整非税收入科目的违法违规行为要依法依规予以惩处,对弄虚作假、虚列财政收入的现象,不断提高其违法违规成本,不断加强法律法规执行力度,强化非税收入的预算约束力。

  尽管关于非税收入的是非争议较多,瓶颈制约不少,但非税收入已走在规范管理的大道上,且任重而道远。当务之急,是要矫正对非税收入的认识,客观评价非税收入的效能,尤其是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新理念,把规范非税收入管理与加强税收征管置于同等重要的位置,一起部署,一并考核,一同落实,以充分发挥非税收入在公共财政体系乃至经济社会事业发展中的重要作用。

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