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地方债管理制度框架的国际经验

2012年08月28日 21:54 来源: 中国财经报 【字体:

  对于如何从制度上加强地方政府债务管理,国际上已经提供了许多正反两方面的经验和教训。专家们对此进行了归纳和总结。其主要内容包括6个方面:

  严格限定地方政府举债方式及用途。从国际经验看,各国地方政府举债融资通常只允许采用发行地方政府债券银行贷款两种方式。与银行贷款相比,地方政府债券大多采用公开竞价方式发行,成本较低,发行期限普遍较长,能充分满足项目建设需求,但信息披露要求较高。如美国全部采用债券融资,日本、德国债券融资和银行贷款并重,英国、法国则主要依靠银行贷款。在债务资金用途上,各国有严格的限定,如日本、澳大利亚、新西兰等多数国家要求地方政府举债遵守“黄金法则”,即除短期债务以外,地方政府举债只能用于基础性和公益性资本支出,不得用于弥补地方政府经常性预算缺口。此外,还有一些国家规定地方政府不得举借外债。

  选择符合自身国情的地方政府债务管理模式。地方政府性债务管理大致可分为市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型四种模式。市场约束型是指中央对地方政府债务管理不作具体规定,而是由地方政府基于市场秩序自我约束举借债务,加拿大、芬兰、新西兰等采用这种模式。共同协商型是指地方政府通过参与宏观经济政策目标及相关指标的制定,与中央政府就收支项目增减以及地方政府融资限制等达成协议,澳大利亚、比利时、丹麦等采用这种模式。制度约束型是指通过明确的法律条款及财经法规对地方政府融资实行管理和控制,美国、德国、巴西等采用这种模式。行政控制型是指中央政府运用行政手段管理地方政府债务,包括事前审批和事后监控,日本、法国和韩国等多数单一制国家采用这种模式。四种模式各有利弊,一国究竟采用何种模式,受其中央与地方关系、地方政府治理水平、金融市场发育程度、历史文化传统等多种因素影响。

  坚持三个“一”的管理目标。三个“一”,即“一块板,一条线,一张表”。一块“板”,指的是债务规模的“天花板”。政府性债务是从私人部门把资源转移到公共部门的一种方式,转移过多会挤出私人部门的投资,影响市场效率,同时可能引发偿债风险;转移过少则会影响基础设施建设进程,导致经济增长动力不足。因此,债务规模存在理论上的上限和下限。各国通常采用需求控制和供给控制两种模式来管理地方政府债务的“天花板”,防止超规模举债。一条“线”,指的是债务风险预警线。各国通常设立各类风险监测指标,对地方政府性债务风险进行定性与定量分析,依据已确定的风险控制标准,对高风险地区及时发出警告,防患于未然。一张“表”,指的是债务预算表。政府债务资金是政府公共资源的重要组成部分,需要未来的财政收入偿还,按照政府预算统一性与完整性的原则,应当纳入政府预算统一管理。

  增强地方政府债务透明度。地方政府债务的公开透明,有利于督促地方政府改善财政收支状况、提高债务管理水平,以确保地方政府负债具有可持续性。要提高地方政府债务透明度,必须建立一套完善的地方政府债务统计与报告制度及信息披露制度。几乎所有的市场经济国家都要求地方政府定期披露财政状况及债务情况,有的还要求披露或有负债等情况。

  建立信用评级制度。信用评级是指评级机构采用制度框架、主体信用状态、经济状况、预算表现与灵活性等指标对举债主体进行定量和定性分析。信用评级是地方政府债券市场运行中的重要环节,是促进地方政府提高债务管理水平、控制债务风险的外在动力之一。地方政府信用评级较高,有利于降低融资成本;信用级别被调低,则会增加地方政府的融资难度。目前,世界上三大信用评级机构分别是标准普尔、穆迪和惠誉。

  设立纠错和惩罚机制。纠错和惩罚机制主要用于地方政府债务管理的事中和事后控制,以及时纠正债务管理偏差,防止风险积聚,并在事后明确风险责任,尽量减少风险的再次发生和累积。地方政府债务出现风险后,各国主要通过中央政府行政接管、债务重组以及地方政府自行处理等方式化解债务,如法国规定,一旦地方政府债务不能到期偿还,由各省省长直接接管,原来的地方政府或地方议会宣告解散。同时,大多数国家对地方政府违规举债都建立了相应的处罚机制,如巴西规定,地方政府若不履行《财政责任法》规定的义务将导致相关人员受到刑事处罚。此外,一些国家还通过削减预算或转移支付,对违反债务管理规定的地方政府给予惩罚。

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