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坚固的桥梁来自良好的公共治理

2012年09月01日 08:51 来源: 中国经营网 【字体:

  桥梁乃钢筋水泥之物,本不该如此脆弱,偏偏奇怪得很,在我们这个土地上,垮塌事件此起彼伏,如果说某一两个单一垮塌事件可能是偶然因素造成,但如此多次的垮塌,就不能不追问其背后的共性。究竟是设计的缺陷,还是车辆超载或自然灾害,抑或是隐含着某些腐败?也许垮塌的桥梁各有各的原因,不过垮塌多了,借口要找起来也就难了。不如诚心实意地解剖这些案例,找到主因,逐一治之,为后来者起到警示作用。

  就桥梁的经济性质来说,教科书上已经有明确的定义,即所谓公共物品。首先,桥梁具有非竞争性,在一定范围内,单个人通过桥梁不影响其他人通过;桥梁也具有非排他性,只要不人为设置障碍,那么单个人并无权阻止其他人通过桥梁。正因为桥梁具有这种公共物品的特性,就很难由私人单独提供出来,通常都需要集体来建造。尤其是对于一些大型桥梁、或者重要道路上的桥梁,可能涉及众多区域的利益,就需要一级政府来负责提供。

  既然桥梁属于公共物品,过往行人和车辆对其消费的边际成本为零,结果就必然会造成过度消费,也就是所谓的拥挤。对设计者来说,在桥梁的承载能力方面应该要考虑到桥梁的公共物品性质所带来的拥挤问题,因而有关过载现象应该已经在设计者的考虑之中。所谓过载造成垮塌,只能说设计上还考虑不周,可能没有注意到桥梁的经济性质所产生的拥挤后果。现在我们假定的确存在过载问题,并且设计者在设计时也没有考虑到,那么是不是说过载就必然导致垮塌?这恐怕需要一个较长的时间。而我们回顾一下所发生的绝大多数桥梁垮塌事件,发现几乎都是在桥梁建成后一个较短的时期内发生的,那么这就意味着过载未必构成一个关键因素。

  那么是不是设计的原因所致?从现有的垮塌事件看,这些桥梁并无特别的创新之处,虽然笔者不懂这方面的技术,但依常理推断,这些桥梁设计应该采用的是常规设计,因而对设计者而言,出错的概率应该很低。至少迄今从各路媒体的报道上还看不到太多设计方面的问题。假如设计缺陷可以排除,过载也可以排除,剩下的因素恐怕就是人所共知的施工质量了。施工质量包含施工工艺、材料以及施工过程等方面的质量。质量要求越高,成本就会越大,工期就会越长,但由此会产生一系列的利益冲突。而桥梁大概就是在这一系列的利益冲突中垮塌的。

  桥梁是公共物品,所以通常由政府来提供。对政府而言,高质量桥梁可以造福一方,并且给相关部门和人员带来声誉,假定政府追求公共利益,那么是完全有激励提供高质量的桥梁的。问题在于,桥梁的声誉价值需要很多年内才能逐步体现,而官员任期都比较短暂,就官员升迁的激励效果而言,声誉激励显得薄弱。反之,假如提供一个质量适中的桥梁,但能够较短时间内建造出来,不仅能够拉动当地的GDP,而且还能获得高效率的好名声,更容易增加政治资本。从这个角度讲,官员缺乏足够的动力提供高质量、但工期较长的桥梁,而更有激励提供质量适中、但工期较短的桥梁。这大概就是各地公共工程通常都喜好赶工期的缘由。

  就桥梁的建设方而言,假如公共工程的承接是严格按照招投标程序和制度进行的,那么施工质量会直接影响到建设方的声誉,从而影响到其承接各种工程的声誉。这就需要一个声誉市场,而我们市场化改革三十余年,并没有形成有效的声誉市场。究其原因,就在于公共工程的招投标并不是完全透明的。即便是一个有污点的公司,也可能凭借利益输送来获得项目。这就意味着公共工程的建设过程当中,可能存在某种程度的寻租。而租金是要计入成本的。给定项目预算,租金成本越高,其他项目人财物支出占比就会越少,相应的工程质量趋劣的可能性就越大。很容易判断,频发的桥梁垮塌事件实际上反映了类似桥梁的公共工程领域可能存在一定的寻租成本。

  结合地方政府的供给目标和参与人的利益诉求,那么一个“差不多”的桥梁就会被频繁地提供出来,而这个“差不多”就是导致桥梁垮塌事件频发的罪魁祸首。看似差不多,其实差太多。鉴于此,如何才能有效防范桥梁垮塌事件的频发?笔者以为除了加强桥梁建设的事前、事中和事后三个阶段的正常质量管控以外,还需要辅之以公共治理机制方面的改进。首先,有关部门要建立一个禁业准则,凡是牵扯桥梁事故的建设公司、监理公司要记入诚信档案,并禁止有污点公司进入本地桥梁项目的承接和建设。其次,建立一个公示原则。候选的桥梁承接和建设公司,需要在当地进行公示,接受当地居民和同行的监督。如果出现争议,必须就争议内容及其调查结果进行公示。只有无争议的公司才能获取招投标资格。再次,需要有一个独立的第三方来聘请监理和审计,这个第三方可以是某个独立于行政机构的公共工程建设委员会,比如设在当地人代会下面。人代会审批财政预决算,理应有权负责公共工程审计和监督。最后,要提高居民参与度,保证公共工程建设全过程的透明化。相关行政部门和人代会有专门的公共工程信息绿色通道,居民通过这个通道及时反映有关工程建设信息,而相关部门应该及时公开这些信息以及相关处理意见。总之,透明和广泛参与才是确保公共工程质量的关键。

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