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中国金融业分业监管模式面临挑战

2012年09月05日 12:59 来源: 财经国家周刊 【字体:

  中国现有的分业监管框架面临的课题是怎么去改良它,而不是推倒它

  中国银监会一位业务负责人对《财经国家周刊》记者指出,目前,中国金融业分业监管却存在混业经营的局面是亟需研究的一个问题,应该预先研究怎样的监管框架更合适。

  从第一次全国金融工作会议确立对金融业实行分业监管以来,九龙治水的金融监管模式已经持续了15年。如今综合化经营再次成为大势所趋,不仅中信集团、光大集团和平安集团为代表的金控集团已渐成气候,各国有大行和资产管理公司也日益全牌照化,业务交叉的真空地带亟需更明晰的监管框架。

  “分业监管并不利于统一的政策出台。现在我们一直在强调建立多层次的金融体系,那么与之配套一定要有综合的监管体系。”长江商学院金融学教授周春生在接受本刊记者采访时指出,各个监管部门相互独立会存在监管上的分歧,可能不利于金融改革的进一步推进。

  专家认为,由于分业监管,目前金融业务交叉之处存在一些监管空白点,需要有一个专门监管金融控股公司的制度,对基本的管理做出规范,制定相应的监管体系标准。

  监管挑战

  综合经营发展已经对当前的监管模式提出了挑战。

  一方面,金融机构对混业经营有着相当强烈的内在需求,银行、证券、保险等金融业务之间的依存关系愈来愈强;而另一方面,金融监管却一再强调专业分工,监管职能一再被拆分。

  “无论大中小型机构未来都想搞综合经营,目前的监管模式肯定是有困难的。现在管理起来可能还比较容易,因为交叉程度还不高。但是监管要走在市场发展之前,等大家都追求综合经营再调整监管体制可能就会跟不上风险的暴露,这是一个大问题。”交通银行(601328)首席经济学家连平认为。

  同时,在现有的监管体制下,金控集团想要发挥协同效应是有困难的。“不同的子公司和母公司之间,更多的是在内部推进协同效应。因为在目前的监管体制下,金控集团还很难实现真正的协同效应。”连平指出。

  另外,随着金融控股公司数量的快速增加,我国对金融控股公司防范风险的防火墙制度尚未系统建立,随着金融控股公司的子公司之间业务联系的密切,关联交易自然增多,风险传递问题可能会日益严重。

  央企金融布局的遍地开花也引起了业内的担心和忧虑。

  一方面,不少专家学者担心央企背离本业,大规模布局金融会适得其反。“中国金融市场还是一个发展尚不充分的市场,所以目前显得利润丰厚,吸引了很多央企筹谋布局。但是金融本身是非常专业的,央企在金融运营方面并不具备优势,缺乏专业化的团队和知识,运营效益不一定高”。央行研究局的一位学者表示。

  而国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文研究发现,如果通过对来自金融业的资产、营收、利润占整个央企集团比例进行衡量,多数央企上述三项指标比例相对较低。

  另一方面,监管层更担心系统性风险。前述央行研究局学者在接受本刊记者采访时表示,现在央企手握重金,金融机构亟需资本补充,所以都是金融机构围着央企转。但是“风水轮流转”,随着银根的收紧,央企难免出现通过旗下金融机构融资的局面。

  银监会的一位人士在接受本刊记者采访时也表示了对银行沦为股东提款机的担忧。“随着利率市场化的推进,金融机构的竞争也将更加充分。银行目前以息差为主的利润结构将有所改变。央企布局金融如果不能达到预定的协同效果,往往会使自身陷入困境,而且可能还会带来关联交易风险,甚至会将风险传递到集团公司。”

  国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为,每一个央企都是关联企业众多,结构复杂,非常具有隐蔽性。其若真想从其控制的金融机构融资,关联交易难以被发现。

  此前央企跨界金融虽然遍地开花,但也只限在布局阶段,鲜有实际举措。但是今年以来,央企跨界金融有着向纵深发展的趋势。

  “在把金融牌照收归囊中后,现在很多央企都谋求用金融杠杆去撬动更多的资源。”中粮集团一位中层在接受本刊记者采访时称。

  面对央企渐入金融深水区的表现,谁来监管仍是一个空白。目前央企和金融机构的监管分散在国资委和一行三会等不同机关,各个机关之间缺乏系统性和整体性。

  “当监管机构合作不到位的时候,可能会出现监管套利问题,难以有效避免整个金控的风险。”前述央行研究局人士表示,当务之急就是各个监管部门要理清监管职责,加强部门协调。

  联席会议制

  根据我国《商业银行法》、《保险法》和《证券法》的规定,金融业应遵循分业经营原则,这成为了中国金融业的铁律和雷区。2002年,国务院批准中信集团、光大集团、平安集团为三家综合金融控股集团试点,初步形成了中国金融业分业监管、综合经营的局面。

  分业监管的劣势在于每个监管机构所掌握的集团整体信息有限,从而影响对控股集团的总体风险评价和分析,容易形成监管真空,导致监管弱化。

  随后,银监会、证监会、保监会便于2003年成立专门工作小组,起草《金融监管方面分工合作的备忘录》,并于当年召开了第一次监管联席会议,确立了对金融控股公司的主监管制度。拟加强监管协调配合特设的机制,及对综合金融控股集团的交叉监管。

  中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军指出,最初设立联席会议制度是为了针对不同的管辖部门在执行监管时,牵涉到其他监管部门所辖监管范围,需要各部门共同讨论商议的制度。但随着综合经营的金控集团不断发展壮大,监管联席会议却罕有召开。

  国务院发展研究中心金融所名誉所长夏斌认为,随着各类金融机构的业务融合,各类金融控股公司不断涌现,以分业为基础的监管体系有些捉襟见肘。调整金融监管部门,短期成本较大,特别是当各监管部门之间又尚未形成有效的监管模式与固定方法时,更应着重加强监管部门之间的协调。

  直到2008年央行“三定”(指编制、岗位、职责的核定)方案发布,央行会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制,以部级联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度,防范、化解金融风险,维护国家金融安全,重大问题提交国务院决定。

  在金融控股公司的监管中,央行会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范,负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。

  除此之外,央行还有一定的监管权,即在承担最后贷款人责任时,负责对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为进行检查监督。

  但是即便是有央行参与的“一行三会”联席会议制度,在业内人士看来也并能发挥其有效的协调机制。

  周春生指出,需要跨部门商讨的金融改革,通过这种联席会议制度进行会签,大大降低了政策实施效果。因此,在综合经营监管模式方面的改革一直比较落后。

  “各部门还会存在利益划分的问题,很可能存在部门利益优先、整体利益次要的情形。在业务交叉领域的监管与改革往往权责不明,导致政策出台拖沓。”一位不愿具名的经济学家对记者指出。

  改良分业监管

  国务院总理温家宝在年初召开的金融工作会议上指出,要根据我国金融市场结构和特点,细化金融机构分类标准,统一监管政策,减少监管套利,弥补监管真空。优化配置金融监管资源,明确对交叉性金融业务和金融控股公司的监管职责和规则,增强监管的针对性、有效性。

  在保障现有金融秩序稳定的基础上,单独再设立一个金融稳定委员会的呼声渐起。

  在亚洲金融危机发生后,国务院曾设有金融安全委员会。当时,有业内人士分析,这是为未来成立常规金融稳定委员会做准备。

  其实,修订后的《中国人民银行法》已经为设立金融稳定协调委员会埋下伏笔。其第35条明确规定:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。”

  在业内多数经济学家看来,在银监会、证监会和保监会以上再建立一个更高层次的金融监管机构是很有必要的。

  “中国还是要朝着混业的方向发展,但是监管还是可以分业监管,只是因为有些业务不是单一的,需要一行三会加强沟通,比如说成立大的金融监管局。”海通证券(600837)副总裁兼首席经济学家李迅雷向本刊记者指出。

  李迅雷进一步提到,分业监管可能还是会存在监管盲点的,成立监管局可以扫除一些监管上的盲点。

  周春生认为,现在的市场确实需要有更进一步的监管政策出台。但是如果要将“一行三会”再合并回去,是决策层的一件大事,短时间内是不会实现的。

  “有能力做综合金融的机构只有那么少数的几家,可以对这些综合经营的机构进行特殊监管。”社科院金融所银行研究室主任曾刚认为,中国现有的分业监管框架是很不错的,要做的是怎么去改良它,而不是推倒它。

  这种观点也得到平安证券董事长杨宇翔的认同。其表示,在平安业务融合中,保险代理人起到一个转中介的作用,这种转中介是必须的,因为保险代理人对证券业务并不熟悉,最终还是要证券专业人员进行服务。“保险人员达不到专业服务高度,分业监管有其益处。”

  夏斌建议,在“一行三会”季度联席会议下面常设司局级负责人业务协调小组。当某一部门受理金融机构创新报告后,若涉及其他监管部门,按事先约定制度须无条件立即共同磋商,最多在15个工作日内提出可操作性制度意见供决策参考。

  不过,银监会相关负责人对此也有担心,这可能会增加一种虚假的安全感,不会表现出实质的监管力度。“中国金融监管框架最后怎么构架,更多的可能是政治问题。”

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