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煤炭资源税改革 请大胆往前走

2012年09月11日 02:56 来源: 证券时报 【字体:

  煤炭资源税改革的核心内容,是由从量计征改为从价计征。实行从价计征,除了能够真实反映资源的价格变动情况和稀缺程度,真正体现资源税与资源消耗之间的本质联系外,还有诸多优点。没有正常的税负“转嫁”机制,资源税制就不是一个完美的税制。煤炭资源税与环境税协调配合和功能互补。环境税改革目前相对滞后,亟需与时俱进。

  近日,国务院印发《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》(国发[2012]43号),提出要加大对中部地区财税金融政策支持力度,积极推动将煤炭等纳入资源税改革试点范围;国家发改委批复《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》(发改经体[2012]2558号),提出要加快推进煤炭等资源税改革,将煤炭资源税由从量计征改为从价计征。新修订后的《资源税暂行条例》也将于11月1日起施行。无疑,这些政策文件的密集出台,是继新疆、内蒙古等西部地区油气产品资源税改革试点后,择机将其课税客体和试点范围逐步扩大至煤炭和中部地区的重大战略部署。

  煤炭资源税改革涉及课税客体、计征办法、税负转嫁、扩围阻力,利益格局的再调整与再均衡等问题。其中,计征办法和税负转嫁是这里的核心内容。

  煤炭资源税改革的核心内容

  煤炭资源税改革的核心内容,是由从量计征改为从价计征。从量计征能够较好地反映资源使用量与税收负担之间的线性关系——资源开采量与所缴税款直接挂钩,从而在客观上起到了激励企业提高资源开采效率的作用。但该办法也存在一个致命的缺陷,那就是不能真实地反映资源的价格变动状况和稀缺程度,无法准确计量企业生产过程中的资源消耗和生态环境成本。

  不过,实行从价计征需要有完整的经济资源统计信息和先进的信息化管理手段作支撑,税源监控难、征管难度大,这是我国税务机关一直沿用从量计征办法的根本原因。随着我国税收环境的不断改善,资源税实行从价计征的条件日渐成熟,从价计征取代从量计征的优势日益凸显。

  资源税实行从价计征,除了能够真实反映资源的价格变动情况和稀缺程度,真正体现资源税与资源消耗之间的本质联系外,至少还有以下三个优点:一是符合税收收入随着国民经济的增长而增长的收入弹性原则,从根本上消除了从量计征下增加资源税收入唯一靠提高固定税额档次的弊端;二是能够体现税收公平与效率原则;三是能够最大限度地发挥资源税在促进产业结构调整和优化资源配置中的功能作用。

  打消对相关税负转嫁的忧虑

  开征煤炭资源税的目的,是将消耗煤炭资源的企业产品成本还原为能够真实反映资源环境消耗和补偿的完全成本,这既是社会成本内部化的需要,又是通过对煤炭资源消耗行业形成“倒逼”机制,促使其改进工艺和技术,节约利用资源,提高资源利用效率的需要。

  然而,在人们的常识里,只要一提起间接税,似乎就一定存在税负转嫁问题。事实上,并非所有的税负都可以顺畅地转嫁到下游产品和最终消费者中去的,特别是在激烈的市场竞争压力下更是如此,这是税负转嫁理论的基本常识。当然,对于煤炭资源税而言,在卖方市场和部分市场垄断的情况下,税收负担还是有一部分能够转嫁出去的。不过,对待资源税的转嫁问题,要辩证地看待,并非一点转嫁没有就是好事,相反,适当的转嫁是有益的。或者说,开征资源税的目的,有一部分是通过转嫁来实现的。

  在市场竞争压力下,纳税企业首先调整自己的生产经营策略,提高资源利用率和回采率等,消化一部分税负。对于消化不掉的税负则通过产品涨价的方式往下游传导,转嫁到生产者或最终消费者手中。如果传导到下游的是生产厂家,同样在市场竞争的压力下,也会采取相应的对策,千方百计地去开发节能降耗、有效使用资源产品的工艺和技术。对消化不掉的“涨价”同样通过产品涨价的方式继续往下游传导。如果传导到下游的是最终消费者,消费者的理性反应当然是调整自己的消费行为和消费模式,减少对资源的依赖程度,提高资源利用效率。可见,在这种意义上说,没有正常的税负“转嫁”机制,资源税制就不是一个完美的税制。

  积极推进煤炭资源税改革

  目前,我国煤炭占一次能源的比重约为70%,资源税改革铺开后,担心会给电力、钢铁等下游产业带来成本压力,影响宏观经济走势。这是去年资源税改革试点未选择煤炭行业的主要原因。尽管这样的顾虑和担忧是多余的。

  资源税属于地方税,是地方财政收入的来源之一,肯定会得到地方政府的积极支持,甘肃、内蒙古等地争抢煤炭资源税改革试点的事实就说明了这一点。但作为国有煤炭及煤炭消耗企业而言,它们很有可能会利用其市场上的垄断优势地位“绑架”地方政府,以维持其既得利益。可见,积极寻求多方利益的均衡,对于顺利推进煤炭资源税改革是多么的重要。此外,还有以下三个方面也应引起高度重视:

  第一,煤炭资源税改革应与以资源、能源价格形成机制为中心的价格改革联动机制协调配合。

  第二,煤炭资源税与环境税协调配合和功能互补。资源税与环境税两者的功能作用不同,但税基重合度高,计税依据类似,两者的改革不可分割,但环境税改革目前相对滞后。

  第三,税费统筹和清费立税。目前我国实行资源补偿收费制度,性质和功能几乎与资源税重合,应理顺税费关系,规范收费行为,确保资源税改革顺利实施。

  (作者系民建湖南省委参政议政委员会委员;中南大学PPLG研究中心研究员)

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