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韩国迁都的内在逻辑与启示

2012年09月18日 07:41 来源: 东方早报 【字体:

  从9月14日起,以国务总理室打头,韩国中央行政部门开始由首尔向世宗市搬迁,由此韩国迁都拉开帷幕,将持续到2014年。之后韩国将开启“一国两都”时代,首尔将是韩国的经济首都,而世宗则为韩国行政首都。世宗位于韩国中部,距首尔120公里,行政区划面积为465平方公里,其中新城建设区面积73平方公里,至2030年预期人口规模为50万人。

  韩国的迁都是经历漫长酝酿和争论后抉择的产物。早在20世纪70年代,时任总统朴正熙就曾计划建设新首都,只是因其意外死亡而未能落实。当时提出迁都主要考虑两大问题:一是首都首尔(当时中译名为汉城)与朝鲜首都平壤相比,更近休战线(即俗称的三八线),安全性差;二是首尔人口爆发式增长,规模膨胀问题严重。

  2002年末,韩国总统竞选期间,当时候选人之一卢武铉提出迁都构想,并在执政后致力于付诸实施。中间历经重重波折和争议,2006年12月,韩国最终确定新建行政首都名称为世宗市,2007年7月开始工程建设。

  那么,韩国迁都必要性在哪里呢?

  首先,韩国的区域发展不均衡现状严重。包括首尔、仁川、京畿道在内的首都圈占韩国国土面积的11.8%,而人口占全国的46.3%(实际人口2136万人),区域总产值占48.0%,政府所属各类机关和国有企业总部占83%。

  区域不均衡发展对国家发展带来一系列问题。在首都圈,由于过度集中而导致社会费用增大和区域竞争力下降等问题。例如,伴随过度集中而出现的用地不足和房地产价格过快上涨、交通严重堵塞和物流费用增大等问题以及环境污染造成的诸多问题,制约了区域竞争力的提高。

  其次,针对区域不均衡发展的问题,政府实施国土均衡发展战略,随之首都圈规划重点就主要放在了抑制方面,这反而令首都圈的发展受到严格控制,不能有效提高国际竞争力,难以适应全球化时代要求。

  第三,地方的发展也受到影响。例如,首都圈过于强大令地方精英人才流失,地方发展缺少必要的人力资源,更缺少人才。又如,地方在经济乃至其他诸多领域缺乏中枢管理职能,难以形成自主发展基础。

  鉴于区域发展严重不平衡,韩国政府曾分别从抑制首都乃至首都圈规模膨胀的角度以及促进地方发展的角度,采取过系列应对措施,谋求区域均衡发展,但成效有限。在这种背景下,卢武铉政府选择了迁都之策。

  迁都的基本逻辑是,把政治、行政等公共权力分散到地方,从源头上切断区域不均衡发展的机制。因为区域不均衡发展机制主要是由于政治、行政等公共权力即中枢职能集中于首尔,造成首尔的经济发展基础从一开始就比其他区域优越;需要这种环境的大企业或舆论机构集中于首尔后,就使信息和机会集中于首尔,进而导致投资乃至公共和民间服务集中于首尔。这种趋势最终促成首都圈规模膨胀,地方相对落后,并导致一系列副作用。

  迁都可令韩国获得如下均衡发展效果:

  第一,缓解首都圈人口压力。一部分人直接搬出,将令首都圈人口集聚力下降。第二,有利于地方的发展,在地方将形成新的增长极。流向首都圈的要素流,将多少被截流为地方发展所用。第三,首都圈的规划模式可从抑制型转向发展型,从而可有效提高首都圈的国际竞争力。第四,扎根于韩国社会的以首尔乃至首都圈为全国中心、视地方为边缘的传统观念将被打破。

  韩国中央政府数十年来一直关注国内区域发展不平衡问题,尤其是不惜通过迁都来促进国内均衡发展,其精神实属难得,有必要借鉴。但从另一个角度来看,迁都耗资巨大,却并不能确保政策目标的实现。因此,在不迁都的情况下搞好区域均衡发展,也许是更好的选择。从韩国的经验来看,这种更好的选择可概括为如下几方面:

  第一,在政策内容上足够重视分散、分权、分工问题。分散指政府部门的分散,防止中央政府权力过度集中于一个城市或区域。分权指中央的行政审批权等政府权力应下放到地方政府,提高地方政府的自主性。分工指不同城市或区域应按自身的特点特殊化发展,形成全国范围的分工与合作。

  第二,在促进方式上做到持之以恒。区域特点是长期积累的产物,因此要塑造或改变区域特点,就要在实施政策的方式上避免频繁变动,即既要长久坚持某项战略原则,又要在政策之间保持一致性。

  第三,在空间发展上建构多中心结构。区域均衡发展的目的是使人们在不同区域都能得到与首都圈相媲美的发展机会,而要达到这种境地,必须有效培育与首都圈相抗衡的多个国土核心。

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