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社会政策建设与改革的十年飞跃

2012年10月08日 23:42 来源: 中国经济时报 【字体:

  党的“十六大”以来的十年间,我国社会政策建设突飞猛进。社会保障框架体系基本建立,保障水平逐步提高,有力地防范了当期和未来的各种社会风险;各种公共服务全面强化,有力地维护了公众的各种社会权益,大大改善了民生;社会管理方式创新不断推进,保持了经济和社会稳定。

  中国经济时报记者近日特邀国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风,针对社会政策这一话题,就过去十年来我国社会政策建设取得的进展、面临的挑战进行梳理,并对社会政策建设的前景进行了展望。

  过去十年社会政策建设进展巨大

  中国经济时报:社会政策涉及的内容和领域非常多,社会政策主要包括哪些内容?为什么要强调和重视社会政策建设?

  葛延风:社会政策是指各种旨在保护公民基本社会权利和发展、维持社会稳定与和谐的政策。社会政策涉及的领域和内容非常广泛。简要归纳,主要包括三个有区别、又相互关联的方面:一是以防范公民当期和未来经济和社会风险、实现收入再分配为主要目标的社会保障政策体系;二是以维护公民基本社会权利、促进平等并改善国民生活质量为主要目标的公共服务政策体系;三是以维护社会秩序、促进不同社会成员和社会群体间关系和谐、防范社会矛盾和冲突为主要目的的社会管理政策体系。

     强调和重视社会政策建设的意义非常大。建立并逐步完善社会政策体系,直接关系民生,关系和谐社会建设。换句话说,这是和谐社会建设的重要内容和标志。一方面,社会政策体系建设是社会主义市场经济体制建设的重要组成部分。以市场作为配置资源的基本手段,可以大大调动全社会的经济活力,促进经济增长。改革开放以来的实践充分证明了这一点。但市场不是万能的,在很多领域都会出现市场失灵问题。对此,必须通过有效的社会政策予以解决。比如在收入分配问题上,依靠市场的初次分配通常会形成较大的差距,所以,必须通过社会保障、公共服务等予以校正,促进社会公平,让广大人民群众共享改革和发展成果。除此之外,在市场化过程中,必然会出现利益关系的复杂化,对此,也必须形成有效的社会政策予以调整,促进社会关系和谐。另一方面,通过完善社会政策、不断改善民生,对扩大内需、促进经济增长方式的转变、实现经济长期稳定发展也有重要意义。

  中国经济时报:“十六大”以来的这十年,我国在社会政策建设方面取得了哪些进展?

     葛延风:这些年,我国在社会政策建设方面取得的进展非常突出。在保护人民群众各种经济和社会权利、促进经济快速稳定增长、维护社会稳定和谐等方面发挥了非常重要的作用。

  一是以防范公民当期和未来经济和社会风险、实现再分配为主要目标的社会保障制度建设取得了重大进展。主要成就是:

  ——以城乡居民最低生活保障为核心的城乡社会救助体系全面建立,保障水平不断提高,有力地保护了低收入和其他困难群体的基本生活。

  ——各种社会保险制度基本上实现了对各类人群的全面覆盖。城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤以及生育保险制度覆盖面稳步扩大;新型农村合作医疗以及城镇居民医疗保险基本实现全覆盖;新型农村养老保险制度建设全面推进,覆盖面迅速扩大;城镇居民养老保险也开始全面推进。

  ——社会福利事业稳步发展。针对老年人、残疾人以及妇女儿童的福利事业得到稳步发展,相关政策不断完善,各级政府投入不断增加,有力地保护了相关群体的基本权益。

  此外,大规模保障性住房建设也全面启动。这既是重要的社会保障政策,其本身对于促进经济增长也具有重要意义。

  二是以维护公民基本社会权利、促进平等并改善国民生活质量为主要目标的公共服务政策建设和有关改革取得重大进展。

  ——教育事业发展实现了历史性的突破。立足政府公共投入的大幅度增加,九年制义务教育全面普及且实现了真正的免费;高等教育实现了从精英教育到大众教育的历史性转变;职业教育、普通高中教育以及学前教育等也不断发展;2010年,国家又出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,有关改革正在稳步推进。

     ——医疗卫生体制改革全面推进。2009年3月,《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》出台,明确提出把基本医疗卫生制度作为公共品向全民提供,全面强化了政府的投入、规划和监管责任,并提出了一系列明确、具体的改革任务和目标。医药卫生体制改革三年多来,立足“保基本、强基层、建机制”的要求,公共卫生事业进一步推进,基层医疗卫生服务体系建设全面强化,城乡居民医疗保障基本实现了制度上的全覆盖,基本药物制度出台并基本普及,公立医院改革不断深化。从总体上看,改革进展顺利,成效突出。

  ——积极实施就业优先战略,保持了就业稳定,就业质量逐步提高。基于不断扩大的经济总量和一系列积极促进就业的政策,就业规模不断扩大;就业信息发布、就业指导以及就业培训得到加强,对就业结构调整等发挥了积极促进作用;通过实施新《劳动合同法》,加强了对劳动者权益保护、集体谈判制度等的稳步推进,劳资关系状况总体稳定;全面实行并不断提高最低工资标准,保护了劳动者利益;社会保险制度的发展,对稳定就业、促进劳动力市场健康发展的积极作用也日益显著。

  三是以维护社会秩序、促进不同社会成员和社会群体间关系和谐、防范社会矛盾和冲突为主要目的的社会管理体制建设不断强化和完善。

     ——针对经济和社会组织方式日趋复杂的现实,党中央、国务院高度重视创新社会管理问题。2011年2月中央专门组织省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班,胡锦涛总书记发表重要讲话,对很多重大问题统一了认识,明确了思路。

  ——进一步明确了完善和创新社会管理的基本体制框架。明确坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制。

  ——在管理理念和方式上进行了很多探索。强化民主和法治建设,重视服务和管理相结合,积极稳妥地发展社会组织,稳步推进城乡社区建设,以多种方式完善利益表达机制。

  中国经济时报:社会政策建设取得长足进展,你认为最值得总结的经验是什么?

  葛延风:这些年来,我国社会政策建设取得重大进展,最主要的经验体现在三个方面。

  一是党中央、国务院的高度重视。近些年来,党中央、国务院一直把社会建设放在极为重要的战略高度。党的十六大报告提出,“把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点”;十六届六中全会要求“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,着力发展社会事业、促进社会公平正义”;十七大报告要求“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,并提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会建设目标;十七届五中全会提出,“将保障和改善民生确定为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。这是社会政策建设取得重大进展的最重要基础。

  二是对问题的把握有针对性。这些年的社会政策建设,针对性非常强。一方面是认真总结国内外经验,针对市场经济发展的要求有步骤地推进各项政策建设,比如各种社会化的社会保障制度建设等等;另一方面,针对人民群众关心的热点、难点问题加快政策建设,加快推进改革。比如教育领域的改革和发展、医药卫生体制改革等等,都有很强的针对性,而且改革和发展目标清晰。

  三是强化公共投入。各种政策尤其是社会保障和公共服务政策的制定和落实,离不开公共投入。这些年来,政府在社会领域的投入大幅度增加。比如仅三年来的医药卫生体制改革,各级政府新增的财政投入就超过了一万亿。我们简单计算过,2007年到2011年,用于教育、医疗卫生、社会保障和就业以及住房保障等核心民生领域的公共财政支出占GDP的比重增长幅度高达45%。如果再考虑到基础设施建设、支农惠农以及环境保护等支出,比例更高。

  社会政策建设仍面临很多挑战

  中国经济时报:在看到成就的同时,我国的社会政策建设还有什么不足?

  葛延风:这些年,我国社会政策建设进展迅速。但毫无疑问,不足也是存在的。一方面,我国适应市场经济体制的社会政策建设毕竟起步较晚,在不少领域确实经验不足。同时,我国又是一个大国,人口众多,城乡及区域之间经济和社会发展长期不平衡,任何社会政策建设都不可能在短期内尽善尽美。另一方面,社会政策建设既需要有明确的发展战略,也需要完善的管理。同时,社会政策也涉及利益关系的不断调整和完善,存在不足是正常的。发达市场经济国家的一些社会政策建设已经有上百年历史,但仍然需要不断改革、调整。

  我国当前社会政策的不足或者说有待完善之处从总体上也是很清楚的。在社会保障领域,主要问题是相当一部分保障项目保障水平仍较低,存在有制度,但保障功能弱的问题;不少保障制度还存在人群之间、区域之间制度不统一、待遇差距大的问题,且不少保障项目尚未实现流动的可携带,不适应城市化和人口流动需要;另外,一部分制度设计和管理存在不足,存在逆向转移问题。在公共服务特别是基本公共服务领域,当前最主要的问题是城乡之间、地区之间服务水平差距大,服务的均等化水平不高。同时,受管理水平等多方面因素影响,公共投入效率不高。在社会管理领域,社会结构和社会运行方式相对日趋复杂,当前的不少管理方式和手段还明显不适应社会转型带来的压力和挑战,需要进一步改革和完善。对于这些不足及其影响,各级政府部门以及社会各界都是清楚的。充分认识到不足,未来改革和发展才会更有针对性。

  中国经济时报:由于社会政策很复杂,未来发展肯定也会有各种挑战。可否介绍一下,“十二五”及未来一个时期将主要面临哪些挑战?

  葛延风:社会政策建设的确非常复杂。除了大的方向选择、具体制度设计外,还需要财政体制、管理体制等改革相配套。在这些方面,受多方面因素影响,挑战和障碍仍然都不少,需要通过全面改革予以解决。另外,未来一段时期,一些新情况、新问题也将会对我国社会政策建设构成挑战,对此,应当有清醒认识。

  一是快速城市化和大规模人口流动带来的挑战。未来相当一个时期,我国仍会继续处于快速城市化和人口流动过程中。这不仅会进一步提升对社会保障和公共服务的整体需求,公共服务体系布局调整压力也会进一步上升。同时,鉴于城市化不可逆的特征,当前以户籍为基础的社会保障与公共服务制度安排也必须尽快调整,避免城市内二元结构固化。城市化和人口流动还会使生活方式、价值观念以及利益目标和诉求更加多元化,进一步加大社会管理的难度。另外,与城市化和人口流动相关的一些特殊矛盾,如土地拆迁中的利益矛盾问题、资源环境问题、城市交通与住房等问题也可能变得更加突出和复杂。

  二是老龄化加速带来的挑战。受生育政策以及城市化过程中生育意愿下降等影响,我国将要经历世界其他国家和地区从未经历过的老龄化问题。有关问题不仅会对就业、经济增长和社会保障体系的选择与可持续性、基本公共服务的重点选择和调整等构成突出挑战,老年人权益保护、养老服务模式选择等问题也将凸显,代际之间的关系甚至家庭功能等也可能出现非常大的变化。很多趋势及政策选择问题值得认真研究。

  三是经济增速可能放缓带来的挑战。受国内外经济形势和环境变化、经济结构调整压力、老龄化等多方面因素影响,未来一个时期,我国的经济增速很可能会放缓,财政收入增长也会放缓。与此同时,随着老龄化和城市化进一步发展,对社会保障和公共服务的需求则会继续上升。如何保持社会保障和公共服务的稳定,以及如何实现国民财富在代际之间、不同群体之间更加合理的分配等,也是需要认真研究解决的问题。

  四是国际化和信息化发展带来的挑战。未来,我国的对外开放会进一步深化。在对外经济交往全面深化的同时,国际间人员流动以及文化交流和互动、价值观乃至意识形态的相互影响也会逐步加深。与国际化同步,信息化使得以互联网为主导的信息传播和交流会进一步普及和便捷。这一方面会改变公众特别是新生代的生活和行为方式、社会交流方式,拓宽表达渠道和空间,但也会带来非理性的宣泄及不良信息的传播加速等问题,社会管理难度会进一步加大。

     五是公众对社会政策诉求提升带来的挑战。2011年,我国人均国内生产总值已经达到5500美元左右,迈入中等收入行列。从国际经验看,进入这一阶段,公众对各种公共服务的诉求会进一步提升。同时,随着高等教育大众化,公众特别是青年一代受教育水平普遍大幅度提高,权利意识、平等意识以及表达意识都会更强。此外,新生代流动人口子女也有与父辈大不相同的生活和行为方式以及诉求表达方式。这些变化对公共服务和社会管理的挑战显而易见,也很复杂。

  考虑到一系列复杂的形势和挑战,需要认真总结国内外经验,进一步明确发展方向,以改革为基础,推进各项社会政策的稳步发展和不断完善。

  抓关键问题,进一步推进社会政策建设和改革

     中国经济时报:虽然近十年来我国社会政策建设和改革取得重大进展,但正如你所说,我国的社会政策还有不足,同时,还要面对各种新情况、新问题带来的各种挑战。那么,你认为,在“十二五”以及未来一个时期,我国社会政策建设和改革如何进一步推进?

     葛延风:对于“十二五”乃至未来一个时期社会政策的改革和发展方向,党中央、国务院的有关重要文件都提出了明确的改革思路。方向以及需要采取的重点措施是清楚的。

     首先,要进一步提升对社会政策建设和改革重要性和紧迫性的认识。加快推进社会政策建设和相关体制改革,既关系到民生,关系到发展的根本目标,也关系到国家和社会的稳定,还关系到经济能否长期稳定与可持续增长,意义重大。

  其次,在社会政策建设和改革问题上,既要充分借鉴国际经验,也要充分考虑我国国情。市场经济体制及社会发展有其内在规律,如何处理有关矛盾和问题,国际上正反两方面的经验教训都有,值得认真总结。同时,也必须充分考虑到我国是社会主义国家、人均经济水平还不高以及人口众多、发展不平衡等现实国情。改革既要积极,又要稳妥,更好地平衡经济发展和社会建设的关系,把握好度。

  第三,在社会政策建设的各个具体领域,既要把握好目标、方向,注重宏观体制选择,更要注重关键技术选择和微观管理。与经济体制改革、经济调节和市场监管一样,社会领域的建设和改革涉及一系列具体的制度安排,也需要周密的制度设计和精细的管理。

  按照党中央提出的构建社会主义和谐社会的目标要求及近年来党的多次重要会议和文件提出的改革思路,基于当前社会政策建设的进展和存在的矛盾和挑战,“十二五”乃至未来更长一个时期,社会政策建设和改革应当坚持的基本方向是:以改善民生和更好地保障公民权益为核心,以人民群众关注的热点问题和影响社会长期发展的关键问题为突破口,立足经济和社会协调以及社会建设各主要领域的协调,以制度建设为基础,有计划、分步骤推进社会政策建设和改革的发展,为社会长期稳定和谐发展奠定更加坚实的基础。

  中国经济时报:你认为,“十二五”期间及更长一个时期,我国社会政策建设和改革的重点任务是什么?

  葛延风:在相关的主要领域,“十二五”期间及更长一个时期,社会政策建设的重点大致包括以下几个方面。

  在社会保障领域,考虑到我国国情及制度建设基础和发展要求,社会保障制度改革和发展的基本方向应明确为保基本、全覆盖、缩差距、促流动。“十二五”期间,需要重点解决三个方面的问题:稳步提高保障水平,强化防范当期和未来风险的能力;进一步发挥社会保障的再分配功能,重点让中低收入人群受益;完善社会保障的组织和管理,确保各项制度本身可持续且与经济发展水平相适应。

  在公共服务领域,“十二五”期间及未来一个时期,公共服务特别是基本公共服务体制改革和制度建设要重点解决的核心问题是促进城乡之间、区域之间以及不同群体之间服务的均等化,促进公民基本社会权利的平等。同时,按照“保基本、可持续”的原则,稳步提升服务水平,切实改善民生。

  在社会管理领域,要抓住关键问题,进一步创新和完善社会管理体制。重点是要适应社会组织方式变革要求,以法制建设为基础,推进社会组织发展,完善利益表达机制,改革管理模式,融管理和服务于一体,促进社会和谐稳定。

  未来展望:完善社会政策有很多有利条件

  中国经济时报:展望未来,你对我国未来社会政策发展和民生改善有怎样的期待?

  葛延风:我对未来是抱有信心的。虽然当前还有不足,还面临很多挑战,但从另一方面看,我国在完善社会政策、改善民生方面有很多有利条件。

  一是有很强的社会共识基础。完善社会政策、改善民生符合中央政府提出的社会主义和谐社会的建设目标和要求;同时也符合广大人民群众的期盼。

  二是经济和财政能力大幅度提高为公共服务发展奠定了比较坚实的基础。1979年,全国财政收入1120亿元,2011年超过10万亿元,另外还有相当数量的非税收入,这是非常重要的基础条件。

  三是在社会保障、公共服务等领域,经过多年发展,已经建立了相对比较完整的制度基础。很多政策的框架已经形成,更多的是需要进一步完善。同时,这些年的很多改革探索,也取得了很多宝贵经验。

  四是作为后发国家,很多国际经验可以借鉴。也就是说,通过总结其他市场经济国家的经验、教训,我们可以少走弯路。

  最后要强调一点,加强社会政策建设,不仅是各级政府的责任,也需要全社会的共同努力和参与。社会政策建设要立足于改革,其运行和发展也要强调法制化。

  葛延风

  国务院发展研究中心研究员,社会发展研究部部长,是享受国务院颁发的政府特殊津贴的专家。主要研究领域包括社会保障制度改革和发展研究、医疗卫生体制改革和发展研究、教育和科技体制改革和发展研究、公共部门(事业单位)改革和发展研究等。兼任国家教育咨询委员会委员、国务院医改专家委员会委员等职。

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