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经济外交更需要跨部门协调

2012年10月23日 06:09 来源: 《中国经济周刊》 【字体:

  经济外交的流行,正在冲击传统的外交模式、外交制度和外交理论,但是由其他经济部门来单独从事经济外交却存在诸多缺陷。

  经过了多年的讨论与准备,外交部国际经济司于10月9日正式宣告成立。这是外交部在综合性大外交兴起的年代里,通过其内部的制度和机构建设,加强介入中国经济外交的政策制定和具体执行的重要举措。

  20世纪90年代以来,冷战结束和经济全球化的迅猛发展,以政治和安全事务为核心的传统外交受到诸多新议题的挑战,贸易、金融、货币、投资、能源甚至包括环境、卫生等都逐渐成为国际外交舞台上讨论的重要议题。相应地,商务部、财政部、央行等都开始承担了更多的外交职能。经济外交、商务外交、金融外交、货币外交、能源外交等新名词的流行,正在冲击传统的外交模式、外交制度和外交理论。

  所谓经济外交是中央政府围绕经济问题所对外展开的交往活动。经济外交在中国也并非新鲜事物,20世纪90年代中国围绕加入世贸组织所展开的一系列对外经贸谈判,就是典型的经济外交行为。

  中国的经济外交,无论是商务外交还是金融外交,都由于其高度的专业性,而由具体职能部门分管和执行。商务部为了更加有效地展开商务外交,建立了几乎跟外交部类似的强大的区域和国别的司局,并且在很多国家都配备有商务参赞和商务外交官,从而形成了一套比较完善的商务外交体系。而财政部和中央银行也都先后成立了国际司和其他负责处理国际金融事务的机构和部门,以加强金融外交。

  进入21世纪,由相关经济部门主导的中国经济外交日趋活跃。比如,在1997年东亚金融危机以来,东亚地区合作成效最为显著的就是金融和货币领域,它集中体现在清迈倡议多边化和东亚外汇储备库的建立。而这一成果,完全是在东亚各国央行和财政部的推动下建立的。

  传统处理外交事务的外交部,由于缺乏处理经济事务的专业能力,也缺乏处理对外经济事务的专门机构,在经济外交中有逐渐被边缘化的趋势。

  2008年全球金融危机的爆发,使得应对金融危机和加强全球金融治理成为当时国际外交的一个核心问题,特别是二十国集团由当初的财长和央行行长的部长级会议升级为元首会议之后,成为国际经济治理的核心平台。

  但是由其他经济部门来单独从事经济外交却存在诸多缺陷。首先,缺乏战略视野,习惯于单从经济利益角度思考外交问题。其次,容易从部门视角看待经济外交,形成分散化的对外决策体系,难以形成统一的外交大战略。

  随着中国成为世界第二大经济体,各种外交战略矛盾进一步突出,同时中国经济结构调整的任务也极为严峻。在新时代里,外交和经济应该相互促进、相得益彰,保持一种平衡地位,而不仅仅是一方单方面为另一方服务。

  国际经济司的成立将有利于外交部加强其在国际经济领域中的专业能力,也有利于外交部以更加积极的姿态介入经济外交,进而扭转外交与经济这两个目标的失衡。

  但是仅靠外交部内部的机构建设,还无法应对全球化对中国外交制度所带来的根本性挑战,它还需要在更高层面建立起一个强有力的跨部门协调机制,同时在决策的最核心层建立强大的咨询和顾问机构,以增强最高领导人的外交掌控能力,从而抑制部门利益对宏观外交战略的干扰。

  (作者系中国人民大学国际关系学院讲师)

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