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从宁波PX事件看规划的公众参与

2012年11月01日 13:18 来源: 每经智库 【字体:

  近日,宁波PX事件闹得沸沸扬扬。最终以市政府发布:坚决不上PX项目;炼化一体化项目前期工作停止推进,再作科学论证,从而宣告整个事件告一段落。近年来我国重化工项目、环保型项目在各地上马过程中,引起当地民众反对,以至于引发群体性事件,造成恶劣影响的事例也不在少数。

  但是,纵观这些项目的启动,也不是盲目或者心血来潮突发奇想的,而是都有规划作为依据,或为国家重点项目,或为地方重点项目,被列入国家或省级规划中。但有规划不等于公众都知道规划,了解规划。即使公众了解规划内容,但未必对项目的来龙去脉及环境影响有清楚的认识,未必参与了规划的决策过程。

  简而言之,规划是离不开公众参与的。在我国快速城镇化过程中,规划发展阶段和发展方式面临重大转变,特别是规划在制度、性质、功能、作用和管理等层面都将发生深刻的变化,这些都会强化公众参与规划,使规划与公众更加息息相关,没有公众的深度参与,就没有规划的贯彻和落实。

  从制度层面来看,由计划性规划向市场性规划转变,公众参与的主动性提高。计划经济体制下,突出政府行政命令,规划自上而下编制,涉及利益主体单一化,以落实计划指标和任务为主,公众参与性弱,被动接受为主;市场经济体制下,强调市场对资源的配置,规划自上而下与自下而上相结合,涉及利益主体多元化,公众参与面广,主动参与性强。

  从性质来看,由生产型规划向生活型规划转变,与公众生活更加密切相关。生产型规划主要为发展经济服务,规划对象侧重于物而非人,特别是为产业发展服务,具体体现就是一个个项目,规划目标为工业园区,高新技术产业园区,经济技术开发区等项目载体,不跟人打交道自然公众参与少;生活型规划主要是为城市管理服务,规划对象是在城市生活的人,而人的需求是多种多样的,对城市的要求也是多元化的,特别是对一些项目是否满足城市环保的要求更高,这时候的规划更多的是协调不同群体的需求,营造一个良好的生产生活环境,使得大多数人满意。

  从功能来看,由扩张型规划向调整型规划转变,涉及公众利益方众多。过去三十年中国经济以增量经济为主,规划是以建新区新城为主,空间上以做大规模,谋求新增土地指标最大化为目的,可持续性弱,除以集体土地转国有土地名义征用农民土地之外,涉及其他公众利益点少。随着经济发展方式转变,首先新增土地指标大幅缩减,无法大规模供给,其次农民土地财产意识逐步增强,再次增量无以为继,必须调整存量,而存量经济所有者不仅有农民,还有市民,企业,外来人口,甚至是地方政府,涉及众多相关利益方,其中有些利益主体有社会地位,有知识水平,有组织能力,容易形成群体,因此规划的方式方法也要发生转变。

  从作用来看,由建设型规划向管理型规划转变,要求创新公众参与方式。在东部发达地区发展战略、概念规划、城市设计等建设型规划都齐全,总规、详规都已修编多次。这时候缺的不是规划,而是如何进行规划的管理,需要的是管理型规划,重在对规划的实施和落实,对规划内容的修编,对规划涉及方的利益协调与平衡,对政府职能的转变和管理行为的约束,强化规划管理的能力,其中创新公众参与方式尤为重要。

  从管理来看,由单一部门规划向多部门规划融合转变,需要全方位面向公众。目前我国规划是部门主导的,比如经济社会发展规划是发改部门主导,城镇总体规划是建设部门主导,土地规划是国土部门主导,环境规划是环保部门主导等等,具有学科单一,部门单一,实施单一的特点,相互之间沟通和衔接不够。对于城市发展与管理而言,涉及内容广,部门多,不是某一项部门规划能够统领的,需要加强多部门之间的协作融合,向公众作出科学合理的解读,打消公众对规划的疑义,从而推动规划的实施。

  除此之外,公众参与规划决策尤为重要。公众参与要求保证公众享有知情权、参与权、监督权和决策权,尤其是决策权,要把公众真正纳入到决策过程中,而不是简单的、表面的形式参与。当然,公众参与决策进一步完善还有待于公众自身素质的提高,公众民主意识的觉醒,政府搭建的公众参与平台,专家技术人员的方案解读等等。随着微博等网络自媒体和众多新媒体的出现,对公众参与决策是一个有利的支撑平台,公众对社会现象和社会问题有了更多的表达渠道,同时也有了更多的响应群体,政府管理者应充分利用这个平台来推动公众参与规划决策过程。

  当然,公众参与规划是一个系统工程。不仅需要方法,更需要理念,也需要手段。不仅需要规划师从工作方法上进行创新,更需要政府从制度上进行公众参与程序和内容设计,也需要公众从认识上提高参与的水平和能力。

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