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破解中国稀土困局需转变经济增长方式

2012年11月01日 13:35 来源: 21世纪网 【字体:

  作为当今世界上的贸易大国,现阶段中国不仅在进口大宗商品过程中面临着越买越贵的窘境,而且由于过度出口,中国出口大宗商品也遇到了稀土卖黄土价的困局,在很大程度上阻碍了中国从贸易大国迈向贸易强国的步伐。

  按照国务院办公厅在2012年6月20日发表的《中国的稀土状况与政策》白皮书,中国约占全世界23%的储量供应了世界90%的市场供应量。

  过度出口的背后是对稀土资源的盲目过量开采,带来了地表植被损坏、水土流失、土壤污染等一系列生态环境问题,影响到经济的可持续发展。

  破解稀土困局的关键是对稀土出口规模的盲目扩张加以限制。近些年来,中国政府有关部门也采取了一系列手段来强化对稀土出口的管理

  一是从2003年开始针对稀土出口实行配额制;二是从2005年开始取消了稀土出口退税;三是在2005年压缩了出口配额企业名额;

  四是从2006年11月1日起对稀土加征了出口关税;五是严格控制稀土出口配额,尽管中国的稀土出口占世界的95%以上,但按照全世界80%的用量规定出口配额;六是在2010年还在上年度基础上将稀土出口配额总数减少近40%。

  从效果上来看,削减稀土出口配额在很大程度上有助于实现我国稀土出口价格的触底回升。自从2010年7月以来,我国稀土价格开始大幅上涨,至2012年年初平均涨幅更是超过200%。

  稀土价格的上涨虽然带有合理回归成分,但也要看到中国为此很可能付出的巨大代价。迄今为止,美国、欧盟、日本等稀土消费“大户”都对中国限制稀土出口表示反对,甚至还就此上诉至世界贸易组织。

  2012年7月23日,世界贸易组织决定设立审理中国稀土出口管制案的纠纷小组委员会。一般来说,世贸组织虽禁止限制出口,但GATT(关贸总协定)第20条中也规定了旨在保护可用尽自然资源的例外条款。

  不过,世贸组织认为,保护可用尽自然资源有关措施在与限制国内生产或消费一同实施时,则不违反WTO规则,而中国在出口限制的同时,却没有对国内的进行同等限制。

  从这个意义上讲,中国可以为保护生态环境而限制出口稀土,但无论是对出口还是对内销,都要采取同样限制,而不能仅仅限制“准出”。

  比照前不久世界贸易组织针对9种原材料上针对中国的判例,此番博弈中方败诉的概率较大。对此,要有足够的心理准备。

  在破解稀土困局过程中,仅仅依靠在贸易环节强化管理并不足以奏效,我们也一直在寻求其他办法,以期对症下药,但在开采环节上寻找破解稀土困局的突破口也不容易。

  近年来我们一直在强调要通过限制稀土开采而不再仅靠限制稀土出口来强化在国际市场上的定价权。

  除了国土资源部在2006年4月就已经停止发放稀土矿开采许可证外,2011年5月10日国务院还出台了《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》,提出要解决非法开采问题。不过,如果仅仅满足于一限了之,可能带来诸多副作用也很难避免。

  对某些地方来说,稀土开采在很大程度上可带来就业机会与税收。如果大幅度压缩稀土开采规模,带来的影响也不可忽视,如当地经济发展会不会受到拖累?有没有针对稀土开采的替代产业?如何安排过剩劳动力?显然,各地与各部门还没有对类似的问题拿出一个切实可行的一揽子解决办法。

  不难看出,稀土困局的生成环境十分复杂,将突破稀土困局的希望仅仅寄托在某一环节上要么很难做到,要么会带来很大的副作用。只有从谈判、贸易、开采和下游等诸多环节共同努力,各自分担,相互配合,才能够寻求到破解稀土困局的路径。

  从这个意义上讲,现阶段为破解稀土困局所采取的各种单一手段代价都很大,需要寻找到更有效的“升级版”方案,而鸡尾酒法应该是最为现实的考虑。

  鸡尾酒法是一个医学词汇,最初由美籍华裔科学家何大一在1996年提出,指的是通过三种或三种以上的抗病毒药物联合使用来治疗艾滋病。该疗法的应用可以减少单一用药产生的抗药性,最大限度地抑制病毒的复制,使被破坏的机体免疫功能部分甚至全部恢复。

  近些年来,鸡尾酒法一词的用途已突破了最初的医学范畴,在人力资源管理、心理健康咨询、学校教学、抑制房地产泡沫、城市建设规划、信息安全等诸多领域应用范围越来越广。

  按照与鸡尾酒法相同的思路,在破解稀土困局的过程中,也不能够将破解之道仅仅寄希望于某一个环节,而是要将各方面的努力综合在一起,用尽可能小的代价是稀土困局从“死局”变为“活局”。

  突破稀土困局需要多方合力

  在突破稀土困局方面,我们在谈判环节上“理不直”,在贸易环节上“气不壮”,在开采环节上“管不住”,在下游环节上“吃不消”。

  在破解稀土困局的过程中,无论在哪一个环节采取力争有所作为都会存在两难抉择,力度小了效果不明显,力度大了也会带来更多副作用。

  既然任何一个环节都难以单独承担起破解稀土困局的重任,那么,不妨尝试遵循鸡尾酒法的思路,让各个环节都分担些压力,各自的压力也就不会很重。

  突破口之一:谈判环节。在此特别需要强调的是,要分担一部分谈判压力并不是说在谈判桌上就可以无所作为。事实上,在其他方面多承受一些压力,我们在谈判桌上据理力争的筹码就会多一些。

  美国是当今世界上探明稀土资源较为丰富的国家之一,但美国对自己的稀土资源保护有加,却又要求中国加大稀土出口量。难倒只有美国人需要保护生态环境,中国人就不需要?

  况且,稀土资源具有战略用途,而安全例外也是符合世界贸易组织有关规则的,美国等西方国家应当明白这一点,否则,这些国家没有理由禁止向中国出口高技术产品。

  由此可见,在谈判桌上,我们也必须“咬”住某些国家的短处,以争取更多主动。如果能够形成足够的反制压力,一些国家在限制稀土出口问题上再做文章也会更多顾忌到中国的反应。

  突破口之二:贸易环节。西方国家之所以对中国的稀土出口贸易管理很假指责,在很大程度上就是指稀土配额。

  据海关统计,2011年中国稀土出口的配额是2.4万吨稀土氧化物,折合实物量是大约3万吨,但去年的实际出口是1.86万吨的实物量,稀土配额有40%没有使用。

  不难看出,这些国家指责中国限制出口稀土只不过是幌子,真实目的是想压价购买稀土。事实上,在于整顿稀土出口秩序方面,我们近年来做了不少工作,按照国外海关的统计,从中国进口的稀土总量达到了4.092万吨,说明通过走私出去的稀土量超过了2万吨。

  现阶段,在存在大量走私出口的情况下,我国的稀土出口配额在很大程度上属于虚设,还为中国扣上一顶限制“准出”的帽子。

  针对稀土出口的贸易环节而言,解决办法无非是“两严一宽”:一是就是要从严打击稀土走私,二是要从严整顿稀土出口秩序,三是要适度放宽对稀土出口的配额限制。

  突破口之三:开采环节。近些年来,过度开采稀土资源带来的生态环境破坏有目共睹,而提高稀土行业的准入门槛不仅是为了增强子身在国际市场上的定价权,更是为了实现可持续发展。

  2012年7月26日,工信部公布了《稀土行业准入条件》,这是我国第一次从生产规模方面设置稀土行业准入门槛。据了解,在新的准入门槛设置之后,将有三分之一的矿山企业可能达不到相关标准要求,预计全国将有近20%的产能被淘汰。

  当然,在开采环节约束稀土开采能力盲目扩张肯定会带来一定的副作用,但只要配套措施得到,有可能将这些副作用压缩在最小范围。

  按照《稀土行业准入条件》,未达到准入条件的现有稀土矿山开发、冶炼分离和金属冶炼企业应根据产业结构优化升级的要求,在国家产业政策的指导下,通过淘汰落后、兼并重组与技术改造相结合等方式,尽快达到准入条件的规定要求。

  突破口之四:下游环节。不可否认,中国的稀土加工行业的资源使用效率低于许多发达国家的同行。如果对稀土开采规模限制过度,国内稀土价格也会大幅度上涨,国内的稀土下游产业能否承受并消化由此带来的原材料成本上升压力?

  据了解,国内使用一个单位稀土所创造的产值仅为日本同行的10%至50%。在现有的生产效率下,如果国内外稀土价格同步大幅度提高,我们的下游企业要比国外同行更先“吃不消”。客观来看,我们的稀土后期加工能力存在着低水平重复扩张状况。

  按照工业和信息化部公告2012年7月26日公布的《稀土行业准入条件》,接近一半的冶炼分离企业未达到准入条件,需要进行结构优化升级。

  不难看出,借稀土价格上涨之机压缩一部分落后产能也未尝不可,但稀土价格的上涨也要有度,否则,很可能不该压缩的下游产业也有可能被“错杀”。

  当然,就下游产业自身发展而言,也存在一个转型升级的问题,需要加大科技研发投入,通过延长下游产业链条,在提高稀土加工的附加值与技术含量基础上不断提高稀土的利用效率,国内相关下游产业也同样能够提高对稀土价格上涨的应对能力。

  除此之外,破解稀土困局的办法还有很多,有些已经实施落地,有些也在积极准备,如在包头建立稀土交易所,广东省稀土企业集团与云南省稀土产业集团战略签署合作协议,有关部门上调稀土矿产资源税。

  对不同环节加以统筹

  对于突破稀土困局而言,在谈判、贸易、开采、下游等环节中,仅仅倚重于某一两个环节是很难奏效的。事实上,现阶段突破稀土困局是一项复杂的系统工程,上述每一个环节都充当着不可替代的角色:

  在谈判环节有所作为有助于从减压角度突破稀土困局,在贸易环节有所作为有助于从抗压角度突破稀土困局,在开采环节有所作为有助于从承压角度突破稀土困局,在下游产业环节有所作为有助于从分压角度突破稀土困局。

  不难看出,上述各环节对于突破稀土困局来说就如同鸡尾酒的调制过程一样,均在不同程度上相互牵制,相互依存,相互影响,也均不可或缺。

  现实来看,无论是在谈判、贸易、开采、下游产业等哪一个环节,有关部门迄今为止所采取的措施都不少,但基本上都是各部门的“各自为战”。

  应当看到,既然突破稀土困局是一项复杂的系统工程,那么,在谈判、贸易、开采、下游产业等每一个环节中,采取各种措施都应当遵循鸡尾酒法那样的思路。

  一方面,从避免负面影响的角度来看,所有努力既要考虑到其他环节带来的约束,如在贸易环节限制稀土出口的同时又会在谈判环节因此而受到多大程度外部压力;又要考虑到对其他环节的影响,像在开采环节压缩稀土开采规模对相关下游产业所带来的影响。

  与此同时,从产生积极影响的角度来看,在谈判、贸易、开采、下游等每一个环节要取得多一些突破,也都会为其他环节换取更多的回旋余地。

  总之,对于突破稀土困局而言,谈判、贸易、开采、下游等环节都至关重要,但由于每一个环节的承受能力不尽相同,对承受压力过大的环节要适当减压,而对承受压力相对较小的环节不妨适当加压。

  从鸡尾酒法的根本思路出发,为了将突破稀土困局的压力加以有效分散,有必要从以下方面入手,做一些实事:

  一是要在突破稀土困局的过程中力争做到不同目标的统筹兼顾。总体上看,不仅要立足于强化自身在国际市场定价过程中的话语权,也要兼顾到就业、环境保护、产业结构优化等多重目标,既要防止在谈判和贸易环节过度侧重国际市场定价目标而忽视就业、环境保护、产业结构优化等目标,又要在开采和下游产业环节防止过度侧重就业、环境保护、产业结构优化等目标而忽视国际市场定价目标。

  二是要要防止不同环节的各自为战,必须强化统一领导与统一协调。现阶段,当务之急是要由国务院统一牵头,成立由商务部、工信部、国家发改委、国土资源部、环境保护部、财政部、国家税务总局等不同政府部门以及内蒙古、江西、湖南、广西、四川、贵州等省区人民政府共同参加的国家稀土工作领导小组。

  三是要根据不同环节的具体情况,统一将突破稀土困局的压力“配置”于各自的环节。现阶段,突破稀土困局的“主角”将主要由开采环节担当,而谈判、贸易、下游等其他环节则更多充当“配角”。从长期来看,谈判、贸易、开采、下游等每一个环节对于突破稀土困局所做出的“贡献”应当实现相对均等化。

  四是要立足于社会主义市场经济体制的发展现状,强调不同干预手段之间相互匹配。从突破当前的稀土困局出发,既要不断强化通过法律干预手段禁止对稀土资源的滥采滥挖,又要运用干预行政手段进一步强化对稀土开采与加工企业的资格认定,还要注重更多尝试使用经济干预手段,运用税收、信贷、出口配额等经济杠杆和政策资源,对相关企业的经营行为加以合理引导。

  五是要从不同参与主体入手,力求做到以分工促分压。对于政府部门而言,在合理运用法律、行政和经济手段突破稀土困局过程中,除了要做好管理工作外,也要强化面向企业的服务功能。

  对于行业协会而言,在突破稀土困局过程中,更多要发挥好协调作用;对于相关企业而言,要想从稀土困局中及早摆脱出来,就不能够仅仅满足于做大,更要争取做强,通过兼并重组与加大技术投入,提高自身竞争力。

  应当指出的是,在经济全球化进程不断延续与欧债危机带来的世界经济不景气相互影响、相互牵制的形势下,面对着各种复杂环境带来的稀土困局,虽然有必要按照鸡尾酒法的思路大胆尝试破解之道,但也不能指望仅靠尝试鸡尾酒法就可以产生医治百病的效果。

  从未来的大方向来看,要做到彻底“根治”稀土困局的产生基础,最终还是离不开转变经济增长方式。

  白明,经济学博士,现为商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任、研究员。

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