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周俊生:国土开发不能逾越资源承载能力

2012年11月04日 09:29 来源: 北青网 【字体:

  据报道,由国家发改委、国土资源部牵头,财政部、环保部、住建部等28个中央有关部门共同参与起草制订的《全国国土规划纲要(2010—2030)》已经完成初稿框架,即将上报国务院,在国务院审议通过后,将报请全国人大审议。在获得全国人大通过后,这个规划纲要将成为我国未来20年国土开发的纲领性文件,从而起到有效地保护国土资源的积极作用。

  改革开放30多年来,为了让社会经济快速追赶上世界先进国家,我国出现了持续的经济建设热潮,国土开发与利用也出现了前所未有的高潮,在一些沿海经济发达地区和大中城市周边地区,土地形貌与30年前相比已经发生了天翻地覆的变化。这种变化主要表现在,各地政府大量推出的产业发展规划,使城市周边的农用土地大量转为工商业用地,城市化、城镇化的发展使大中城市的面积迅速向周边扩大,大量农业人口转化为非农人口,农业耕地日渐减少,同时在“土地财政”制度的推动下,城市以及城市周边的土地被大量用于商品房开发。在长江三角洲和珠江三角洲这两个经济最发达地区,城市之间基本上已经连通,满目皆是鳞次栉比的厂房和商品房。这些地区因此对全国人口产生了持久不息的吸附效应,经济也得以保持持续的高增长。

  但是,随之而出现的问题是农业用地急剧减少,居民的主副食品必须依赖远距离运输甚至进口才能解决,推动物价持续走高,民生支出十分巨大。同时,某些地区超越当地社会经济实际发展水平而出现的城市化、城镇化浪潮将农民从土地解放出来以后,由于就业等途径难以同步建立起来,又导致他们在失地后失去了基本生活来源,成为城市边缘的贫民,积累了较为严重的社会问题。更值得警惕的是,一些在地方政府以行政手段强力推动下建立起来的高新技术开发区、产业园区,由于缺乏后续发展,特别是在招商引资上难以取得进展,导致土地抛荒现象严重,造成令人心痛的资源浪费。这些问题之所以产生,从根子上说,是由于地方政府在拥有对社会事务强大的支配权后,过度利用土地资源,土地的开发与利用服从于政府的政绩需求,而脱离了其实际的资源承载能力。

  在我国社会经济面临转型的关键时刻,制定《全国国土规划纲要》无疑是十分重要的。中国虽然是一个大国,拥有广阔的国土资源,但是大部分为高山所覆盖,不仅不适宜人居,而且不适宜农耕,可利用土地资源比例并不高,而中国拥有巨量人口这一现实,也使得人均土地资源并不富裕。近年来,在地方政府的推动下,为了满足经济发展的需要,农用耕地在不断萎缩,国家规定的18亿亩耕地红线正处于被突破的威胁之中,这将对国家安全带来不可忽视的不确定因素。因此,制订这份纲要,一定要摆脱地方政府对土地的功利性需求,不能以地方政府的经济发展目标为依据,而只能从国土资源的实际承载能力出发,其中一个可能量化的指标就是恪守18亿亩土地红线。

  国土开发不能逾越国土资源的承载能力,需要由国家制订统一规划。此次28个中央部门在充分调研的基础上制订国土规划纲要,显示了中央政府在这方面的决心。从长远看,处理好经济发展和开发土地资源之间的关系,还需要切实转变政府职能。地方政府开发土地资源之所以不惜逾越资源承载能力,根源在于其直接参与了经济运行,而当政府像一个“经济人”一样运筹的时候,它能够最方便地使用的资源无疑就是其治下的土地。特别是在“土地财政”形成以后,地方政府对于利用土地资源增加财政收入产生了强烈的需求,从而导致房地产市场出现了畸形发展。

  《全国国土规划纲要》正式实施后,为排除执行过程中出现的各种阻力,需要进一步加快政府自身改革,切实改变政府职能过度倾斜于经济的失衡局面,使地方政府对土地的开发和使用摆脱“土地财政”的左右,为有效保护、涵养和利用国土资源创造良好的条件。

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