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老工业基地的公租房

2012年11月10日 04:11 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  在胡锦涛主席的十八大报告中,明确提出要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,加强保障性住房建设和管理

  不可否认,由于此前保障房建设缺位,导致当前保障房的供应力度仍显不足。未来一段时间,保障房建设仍将是重要的政策着力点。

  加快保障性安居工程建设,既可增加对城市低收入群体的住房供给,又能带动基础设施建设,提高保障性住房周边的宜居程度,进而有利于提高住房福利水平。这一方面可以降低居住成本,吸引劳动力流入,从而稳定和扩大城市劳动力队伍,为城市产业供给充足且较低成本的劳动力;另一方面,保障房建设通常与周边基础设施的改善相并行,这有助于提高城市基础设施水平并优化城市空间布局,有效推进城市化进程。

  但是,在“十二五”规划以前,地方政府缺乏建设保障性住房的动力。第一,在房价快速上涨背景下,供给保障房用地会减少地方政府的土地出让收入;第二,中央拨付的建设资金有限,大部分建设成本需地方政府承担,同时偏低的收益率导致融资困难。第三,一些地方政府不愿实现较高的住房福利水平,以免越来越多的低收入者涌入,降低人口素质并增加财政负担。

  显然,偏低的住房保障率降低了城市居民的住房福利水平。今年以来,在中央设定的保障房建设任务之下,部分地方政府已经开始调整思路。特别是处于快速发展和转型阶段的城市,当地政府切实结合实际社会经济状况和城市发展目标,从城市发展的角度看待住房福利问题,形成了加快保障房建设提高城市住房福利水平的内在动力,并积极探索有效加快保障房建设的实践方式。

  黄石是全国典型的资源型城市和老工业基地,地方财力相对有限,其正处于由重工业向轻工业以及服务业转型的关键阶段,城市中有大量居住条件极差的棚户区。2009年,黄石市城区所属各社区范围内国有土地上的永久性房屋共有20.96万户;城市棚户区房屋总计1.2万户,面积为55.25万平方米。整个城市的土地资源较为紧缺。

  作为国家住建部和国家开发银行总行的全国公共租赁住房制度建设和开发性金融支持住房保障体系建设“双试点”城市,黄石在保障房建设实践中进行了积极的探索。首先,以“一个篮子归并”的方式,协调城市土地利用,实现空间优化。黄石将原国有直管房、已交付的廉租房、行政事业单位及国有企业自管住房等各类保障性住房,在全部清理后转换归并为公共租赁住房进行统一管理;因此,全市保障产品只有一种,政策只需一套。进而通过统一的公租房建设来解决城市空间调整中最紧要的旧城棚户区改造任务,对棚户区居民采用“异地安置”的方式,盘活优势区位土地资源,有效促进城市空间的优化与调整。

  第二,公租房不仅致力于满足老工矿业形成的棚户区居民的安置需求,还着眼于为未来的产业发展提供支持。黄石在优先满足低收入住房困难家庭保障需求、实现应保尽保的基础上,计划逐步向新生代、城市夹心层家庭、外来务工人员覆盖,旨在为该市着力发展的服务业吸引并留住人才。

  第三,建立公租房投融资平台——众邦城市住房投资有限公司,统筹土地和资金资源,保障棚户区改造和公租房项目的顺利推进。当地政府将全部的保障房资产,以及棚户区改造的腾退土地等具有升值空间和保值功能的优质经营性资产均注入该公司。众邦公司借助地方政府信用,再加上有政府补贴的租金作保证,可较为便利地通过向金融机构争取优惠贷款和积极引导多方资本参与等两大途径进行融资。此外,通过市场化的运作模式,为后期社会资本的引入预留了政策接口,甚至还可能通过公司上市的方式为保障房建设和运营筹集更多资金。

  公租房与城市战略

  重庆土地储备充足,具有直辖市和城乡统筹试点城市的政策优势,当前公租房建设规模在全国处于领先地位。

  重庆将公租房建设与城市发展战略密切结合,相互促进。首先,通过公租房建设吸引周边农村劳动力进城,并实现大型产业园区劳动力就业与居住的空间平衡,促进城乡统筹和产业发展。重庆依托城乡统筹整体规划,启动户籍制度改革促进农民进城,鼓励有条件农户放弃农村宅基地而获得城市户籍。在这个过程中,重庆在重点产业园的周边布局大量公租房,比如将东部的公租房与茶园新区和未来御临组团工业基地相结合,西部的公租房与大学城、微电子园及西彭产业基地的发展相结合,由此降低劳动力的居住成本,保证了城市经济增长的劳动力来源和成本优势。

  第二,完善基础设施提高住房福利的同时,加速城市外围区域的成熟。重庆公租房按照“均衡布局、交通方便、配套完善、环境宜居、利于就业”的原则进行选址布局和配套的基础设施投资。重庆的21个大型公租房社区均位于当前城市郊区,在公租房的建设过程中,通过大力投资完善社区周边的交通基础设施(如城铁)和其他公共服务设施(学校及大型购物中心等),提高了公租房周边工作和生活便利程度。在形成更高质量的住房福利的同时,以高密度的投资聚集人气,促进了整个重庆中心城外围区域的加速成熟。

  第三,大规模土地储备为其利用未来增长调动当前资源提供了条件。重庆市政府下属国企(重庆市地产集团与城投公司)拥有30万亩的土地储备,为3万亩的公租房用地提供了强有力的保证。更重要的是,大规模土地储备有利于重庆将住房保障的经济社会效益转化为当前土地储备的增值预期。针对公租房项目及其周边基础设施的大量投资,有利于其周边土地储备的升值,也能为保障房建设抵押或担保融资提供显性或隐性支持。

  政策建议

  目前,地方政府以经济增长和城市发展为第一要务,其建设保障房的积极性取决于保障房能否成为促进城市经济发展的中间机制。对于处于高速发展和转型阶段的城市,特别是在一定时期内仍需要发展劳动密集型产业的城市,提高住房福利水平可以在改善基础设施和吸引低成本劳动力两方面对城市经济发展做出重要贡献,所以地方政府有动力积极筹集资源建设保障房。

  但经济较为发达、致力于发展技术密集型产业以及人口压力较大的大城市可能缺乏通过大规模建设保障房改善住房福利的动机,第一,在吸引劳动力方面,发达城市定位于以高新技术产业和高端服务业为主要产业导向,难以有效通过定位于低收入者或制造业工人的保障房吸引高技能人才。第二,发达城市已具备较为完善的基础设施,保障房建设带动基础设施投资的经济效果可能并不明显。

  中央政府住房保障政策的制定需要对上述差异性给予充分重视,针对不同城市采取区别对待的措施。对于经济发展水平较高的大城市,可考虑将改善住房福利的目标适当向特别需要吸引的技术人才倾斜(例如深圳市目前已经在实施的“人才公寓”)。对于住房市场已较为成熟、住房存量较为充裕的城市(例如深圳和成都),可不硬性要求新建保障房的数量,而是通过货币补贴和存量挖潜(例如“城中村”改造)的方式达到改善住房福利的目的,建议在几个城市中开展相应的试点工作。

  短期的行政命令可能促进保障房的开工建设,却无法保证长期的社会和谐及城市的可持续发展。这是因为相对于促进产业和城市发展的短期作用,社会和谐的效果在长期才能显现。虽然当前一些积极建设保障房的城市也提及了相关的住房福利目标,但在现存的官员任期考核机制下,依然可能更专注于短期的城市经济增长,而对住房福利的长期社会融合效果重视不足,不利于城市的可持续发展。

  我们建议,应建立长效机制,全面考核地方政府的住房福利政策,兼顾短期的经济发展和长期的社会和谐,促进城市可持续发展。在制度建设方面,其一是调整任期内官员的考核机制。探索将住房福利目标纳入地方政府政绩及官员晋升考核内容的有效方式,将住房福利的经济和社会效益转化为当前保障房建设的内在动力,促进住房福利与城市发展的良性互动。其二是将住房福利政策法治化。以法律条文形式明确中央与地方政府的住房保障责任,取代一次性行政命令干预,建立长效的城市住房福利制度。(郑思齐为清华大学建设管理系副系主任)

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