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改革的两个方法论——再谈“如何制造中国改革红利”

2012年12月08日 09:19 来源: 中国经营报 【字体:

  关于中国的改革红利,我在上周的文章(见2012年12月3日《中国经营报》第1989期B15版“如何制造中国的改革红利”)中主要谈了三个问题,一周下来,我发现还有两个问题不应忽略,需要加以重视,这就是改革的增量与存量关系之处理,及依法推进改革的问题。

  增量改革仍应坚持

  说到增量改革与存量改革,离不开当下大家讨论得比较多的既得利益话题。社会的一个基本共识是,这些年的改革停滞不前,是因为受阻于既得利益,至少这是重要原因之一。

  比如,李克强副总理在前不久的“改革红利”讲话中就提醒大家,改革已进入攻坚区、深水区,下一步的改革,不仅是解放思想、更新观念,更多方面的改革是要打破固有利益格局,调整利益预期。而为了最大程度减轻改革阻力,“要善于在利益增量上做文章,在利益预期上作调整,同时稳妥推进存量利益的优化,调整改变预期利益,更加注重权利公平、机会公平、规则公平,使所有人都能通过自己的努力获得应有利益”。

  这段话有两点值得注意:一是利益必须调整,会触犯到一些人的利益,但为了尽量减缓矛盾摩擦,在稳妥推进存量利益优化的同时,还是以增量改革为主;二是无论是在利益增量上做文章,还是优化存量利益,都要更加注重权利公平、机会公平、规则公平。李在此实际上指出了深水区改革的特征和方式。

  政治家设计改革与学者不同,学者可以不考虑外在的约束条件,提出一个理想的改革方案,但政治家不能这样,必须考虑现实中的各种约束和利益要求,所以,整体推进改革,打破既得利益对改革的阻碍,就既需要政治勇气和胆识,同时还需要智慧和系统的知识。

  中国前30年的改革,总体可谓之增量改革,也即改革在不触动现存利益格局的前提下,通过做大“蛋糕”即创造新的增量来满足每个人的利益需求,从而使每个人的福利都能在改革中有所增进。就此而言,增量改革的根本特征并不是市场手段的引入,而是人人都能避免在改革中受损。因此,增量改革实际是一种帕累托改进。存量改革则恰恰相反,改革不是从做大“蛋糕”开始,或者从做大“蛋糕”转移到对利益存量部分进行重新分配,这是一个重新洗牌的过程,所以,它的实质是通过对旧体制进行改革实现最终的制度创新。

  中国改革的实施路径是,先“增量”后“存量”,即在国有经济体制外大力发展非公经济,以市场经济“增量”来加速推动市场主体的形成和市场机制的发育,在国有经济体制外形成一个有效竞争的市场环境,使市场力量从体制外向体制内渗透,由表及里,由浅入深,最终导向产权制度改革。这条改革路径,使迄今为止的中国改革,从绝对意义上说,比起30年前,整体福利都有所增进,这在前期的增量改革阶段表现得尤为明显。但到了上世纪90年代中后期,增量改革渐渐弱化,改革开始进入存量阶段。

  当然,增量改革整体上的受益并不等于每个人的受益程度均等。由于增量改革的一大前提是不挑战现有利益,甚至利用现有权力去促进新利益的增进,因此,增量改革并未对权力的分配有所本质改变,相反,权力找到了另外一种自我实现方式。过去的权力只体现在计划的分配关系上,现在则加上市场,通过左右市场,用等价交换的方式取得过去计划手段无法取得的利益。这样,以权力为依托,那些有权力者及与权力关系近者就比无权者更能取得和占有社会资源,从而成了最先致富的群体。这就是既得利益者的形成。存量改革就要改变这种状态,但此时既得利益已尾大不掉。所以,增量改革带来的一个最大问题,就是既得利益者在中国的发展壮大。

  增量改革的这个特点告诉我们,在进入存量改革阶段后,一方面需要通过精巧的政治设计,来打破既得利益对改革红利的垄断,使底层民众也能分享改革红利;另一方面,仍需通过发展经济,在存量改革之外,做大增量,来满足和实现大众对利益的需求。而李之所以强调现阶段还应以增量改革为主,除了减缓矛盾摩擦外,主要是考虑到增量改革的利益释放空间远未完结。

  例如,政府可以在做大“蛋糕”的前提下,通过二次分配,把关注重点转向社会保障与社会福利体系的建设,进一步提升人们的保障水平。同时,通过累进税和遗产税的设置等,抑制少数人个人财富的过度积累,力求实现共同富裕。

  深化改革要依法进行

  无论是增量改革还是存量改革,都要依法进行。这是由深水区改革的特点所决定的。正如李在听取11个区域配套改革实验区领导人的介绍后强调的,“要做改革的先遣队、侦察兵”,既要有灵活度,但同时也要在法律框架内进行。他指出,中国这么大,改革不搞先行先试吃不透,先行先试当然要探索,探索过程中,要扫雷,要排除荆棘,也可能被荆棘挂住,要有及时调整和纠错的机制。但先行先试不等于乱来,所以,“改革当中既要先行先试,还得依法办事”。

  改革要依法而行,实际上提出了一个重要的方法论命题,即改革的方法论之一,是要以法治思维和法治方式,规范改革程序,成熟的改革经验可按程序上升到法规和法律,用法制巩固改革成果。

  如上所述,“深水区”改革与此前改革的一个最大不同,是改革的对象大都是一些复杂而敏感的问题或事物,我们现在的改革,直指行政管理体制、文化体制、社会管理制度乃至政治体制,即上层建筑,而这些方面的改革最易遭受已有政策、法律和意识形态的风险,稍有不慎,改革者就可能闯入雷区。

  在改革本身进入法制化轨道之前,过去评价改革的成败及改革者的命运,更多取决于政策和掌握政策的上级领导,但这显然存在很大的不确定性,因为政策和评价是多变的,这就需要我们在强调改革要勇于探索、先行先试,改革者要有担当精神的同时,为改革者提供一个法制保障,并规范改革行为,使改革由过去政策主导向法律主导转变。只有这样,才能形成一种自下而上自发改革的良好氛围,从而,有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚,更好地激励改革者去进行制度创新,同时,改革机制的法治化也保护了改革创新的成果。

  改革依法而行,还在于我们正在建设社会主义法治国家。十八大对法治建设作了部署,强调任何组织和个人,都不能有超越于宪法和法律的特权,都必须在宪法和法律的范围内活动,这自然也包括改革和改革者在内。换言之,改革必须依法,要按照宪法和法律的规定来规范改革者的行为,限制改革者的权力,这实际上是法治建设在改革中的反映。

  此外,从改革者的道德来看,也有必要用法来约束一些改革者的“野心”。改革确要敢闯敢干,大胆突破,如果像“小脚女人”一样,改革很难推动,但敢闯敢干不是无法无天,而是要受到法律的制约,不能把违法乱纪的事,看成是改革。

  我们的改革之所以出现很多问题,与改革者的道德是有很大关系的,也就是说,改革存在一个道德风险问题。这是因为,改革者也是人,有七情六欲,当改革者权力过大而又没有有效约束时,最容易出现道德风险。所以,在这种情况下,必须强调和防范改革的道德风险。否则,很可能导致一些官员假改革之名而胆大妄为、无所顾忌、独断专行。

  概括来说,改革要依法进行,包含着这样几层含义:首先,改革的决策和行动必须合乎法制的要求,讲究程序和规范,改革可以谋于“密室”,但付诸行动需要程序正当,要规范;其次,改革的结果要受到法律的保护,并及时将改革中一些具备推广价值的做法和经验通过一定程序上升到法制,以巩固改革成果;最后,改革者本人也要依法行事,自觉接受法律的监督,当改革和既有法律相冲突时,可以谋求释法,但不可去冲撞法律,这既是对法律的尊重,也是对改革者自身的保护。

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