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郑永年:经济体制改革与中国的中等经济增长

2012年12月11日 15:41 来源: 财经网 【字体:

  在经济结构转型需要时日、凯恩斯主义政策穷尽和技术创新依赖“运气”的情况下,要实现长期的中等经济增长,最为关键的还是各方面体制的改革。这里所指的体制不仅仅是经济体制,而且也包括社会体制和行政体制。在任何国家,体制改革都不单纯,都会涉及到政治经济社会因素。那么,在经济、社会和行政体制领域内,什么样的体制改革和制度变革可以促成长期的中等经济增长呢?这里先来讨论经济体制的改革。

  经济领域的改革必须具有明确的目标,那就是,在中短期内保持中等经济增长,从长远看调整和优化经济结构,实现可持续性。经济体制改革必须把短期的经济增长和长远的可持续发展有效结合起来。要达到这个目标,针对中国的实际情况,这个领域内至少可以进行如下几个方面的改革。

  税收体制改革

  税收体制改革。在任何社会,税收体制既可以遏制经济增长,也可以促进经济增长。同时,国家也通过税制的二次分配达到基本的社会公平。对这些,中国社会已经讨论很多,没有必要在这里作更多的论述。但有两点还必须加以强调。第一,通过税制来调整国民经济结构,实现国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间的平衡。第二,通过税制改革来改善中国的社会结构,主要是在减少和保护社会最底层的同时,大力促进中产阶级的成长。近年来,很多讨论过分强调通过二次分配来实现社会公平。二次分配当然很重要。但必须意识到,在实现基本社会公平方面,二次分配只是一个补充,而一次分配是结构性的,更为重要。通过税制改革来改善经济结构,通过改善经济结构来改善社会结构,从而实现社会公平,这种途径和方式必二次分配更为有效。目前的结构性减税改革是一个好的开始。

  中国目前的税制结构不仅不利于经济结构的调整,更在恶化社会公平。首先,目前的税制是有利于国有企业和大型企业,而不利于中小型、微型企业。税制的改革要改变这个局面,对中小型和微型企业实行优惠的税收政策。发展中小型和微型企业是解决就业问题的最好手段。就业是个人和家庭收入的最主要来源,一旦没有了就业,那么最多最好的来自国家二次分配的社会保障也难以避免个人和家庭沦落为贫穷状态。

  其次,目前的税收制度是造成“国富民穷”和社会非正义的主要根源。目前的税制是1994年分税制改革形成的。分税制在当时非常有必要,因为它保证了国家宏观经济调控能力。但这个制度也已经产生了很多负面的结果。这个制度以牺牲地方财政利益来保证了中央财政收入。大部分地方财政收入去了中央。当地方财政收入不足的时候,地方政府自然转向社会,从社会吸取各种财政资源。就是说,“中央富、地方穷”必然造成“国富民穷”的局面。中央向地方要钱,地方就向社会要钱。在目前的税制下,国有企业和地方政府这两个庞大的既得利益集团已经成为两个财富转移机制,把财富从地方转移到中央,从社会转移到国家,从多数人转移到少数人。在这样的情况下,基本的社会公平就无从谈起。因此,税收制度的改革不仅仅还要强调二次分配,更要强调其调节经济结构和社会结构的功能。

  金融体制领域的改革

  金融体制领域的改革。金融体制改革的目标和税制改革一样,即保证经济的可持续发展和促进社会正义和公平。要实现这个目标,有两个方面的改革可以考量。首先是限制国有银行业的垄断。国家在银行业的垄断地位在今后相当长的历史时期内很难改变。但国家在银行业的垄断地位并不等于个别银行的垄断。可以对银行业进行改制,引入市场化和引入竞争机制。现在银行业的巨额利润是其垄断的产物。银行业的市场化程度极其低下,而竞争更是谈不上。

  其次,金融业也必须向民间开放,大力鼓励和促进民间金融结构的建立和发展。这是为了调整经济结构和社会结构。现在的局面是国有企业和国有银行业为一体,就是说,国有银行的服务对象是国有企业。这些年中央政府也一直在强调国有银行要支持中小企业,但并没有什么结果。这是制度设计原因。要国有大型银行去支持中小企业并不符合经济逻辑,因为国有银行根本不会有任何经济上的动机去支持中小企业,更不用说是微型企业了。如果用行政甚至政治的方法强制国有银行去这样做,失败的可能性远远大于成功的可能性。唯一的办法就是容许民间金融结构的产生和发展。实际上,非正式的民间融资渠道和制度一直存在着,只不过是处于非法状态。只要有这个需求,这种非正式的渠道和制度都一直会存在下去。但因为缺少政府的监管,这些非正式的渠道和制度经常导致严重的问题,演变成社会的不稳定因素。对政府来说,一是要容许民间金融结构的产生和发展,二要加紧对民间金融结构的监管。民间金融结构的发展同时又能在资本市场上加强竞争,降低企业融资成本,提高资本使用的效率。只有民间金融结构发展起来了,中小型和微型企业的发展才有希望。而只有中小型和微型企业发展起来了,社会结构才会有改善的希望。

  投资制度领域的改革

  投资制度领域的改革。在这个领域,在今后相当长的历史时间里,投资的重点会在社会领域。无论是经济领域的投资,还是社会领域的投资,也必须开放给民营部门。在经济领域,现在国有部门垄断了太多的投资部门,民间资本缺少投资的空间。近年来,中国大量民间资本外流(或者外逃),和缺少国内的投资渠道密切相关。因此,对国有企业垄断领域必须加以重新定义,尽量减少垄断领域,开放给民营部门。社会领域关乎于一个国家的公共服务,政府应当起到主导作用。但即使在这个领域,根据发达国家的经验,也必须开放给民营部门。

  更为重要的是国有企业的改革。中国国有企业的大扩张、大发展已经在国际社会引发了一场持久的有关中国国家资本主义的大讨论。国有企业的高利润尤其具有争议性。

  如何对国有企业进行改革?目前在中国国内有很多激烈的争论。总体来看,改革的政策思路主要有二。一是新自由主义经济思想的思路,即全盘私有化;二是具有社会主义色彩的思路,即对国有企业进行“分红”。不过,现实地说,这两种思路都行不通。前者可能给中国造成严重的政治和经济恶果。如果一定要用政治和行政手段来强制推行私有化,从中国的政治权力格局和经济结构来看,其结果必然是叶利钦时代俄罗斯的局面,即寡头经济的形成。而这样一个结构既不利于经济发展,也不利于社会的发展。后者会继续扼杀民营企业,最终会演变成贫穷社会主义模式。

  那么,如何对国企进行有效的改革呢?这里还有另外一种思路,也就是东亚模式的思路。首先,可以借用1980年代陈云所说的“鸟笼经济”的概念,对国有企业设定一个边界。当然,在1980年代,“鸟笼经济”的概念主要用于民营企业,而今天要把此用于国有企业。要改革国企,必须为国企设定一些“笼子”,也就是把国企限制在具有战略意义的领域,同时把应当让民营企业做的让渡给民营企业,把那些国有企业和民营企业都能做的领域也尽量让渡给民营企业。其次,在国企领域引入竞争。中国很大,一些领域内部要进入多个国企,鼓励国企之间的竞争。也可以把民营企业引入国有企业占主导地位的领域,对国有企业构成一定的压力。总之,没有竞争,就没有进步。再次,深入市场化。也很重要的是,要防止国有企业的内部私有化。今天的国有企业已经不再是计划经济时代的国有企业。今天,国有企业更多的是属于管理层。国企赢利了,他们可以自主地分配;但国企亏损了,他们可以向国家要钱。同时,国企内部的收入分化过于严重。管理层俨然和华尔街没有什么大区别,而一般工人的工资过低。这是典型的内部私有化。因此,要对国企进行“分红”,不仅是内部管理层和内部员工之间的“分红”,更是国企和社会的“分红”。简单地说,国企改革有三步:先要对国企实行“鸟笼经济”,再对国企进行包括市场化和社会监管在内的公司治理改革,然后实行“分红”。

  企业技术创新和产业升级是未来经济转型的关键。技术创新和产业升级决定了生产率的提高。目前中国的劳动生产率只有美国的13%,大量的生产和出口集中在低附加值的部分。目前国家支持的七大新兴产业是好的开始。但同时,关于国家对技术创新和产业升级的支持,国有企业和非国有企业应当一视同仁。

  在经济体制改革领域,一个更为重要的问题是法治。社会主义市场经济需要一个强有力的法治系统的支持。改革开放以来,中国已经有了文本意义上的法律,即法制,但法治仍然很微弱。这里,主要是法律执行力很低,很多法律只作为文本而存在。可以举一个有关民营企业的例子。中国已经修改了宪法,赋予私有财产合法的地位。更进一步,中国也制订了《物权法》,保护私有财产。但是,客观的现实是,大多数民营企业家仍然感觉不到安全,并不相信政府有能力保护他们的财产。因此,这些年来,他们努力逃避中国,大量往海外移民。

  政策层面也有类似的情况。中央政府已经制订了很多政策,容许和鼓励民营企业的发展,但是在实际层面,民营企业还是没有办法获得政策文本所规定的那些好处。为什么法律和政策不能执行下去?这里主要还是经济结构的原因。没有一个平衡的经济结构,就不会有良好的法治和政策环境。在这个问题上,马克思是对的。马克思认为,法律是经济政治力量的反映。因此,经济改革从长远看也必须为法治造就一个良好的经济环境,那就是平衡的经济结构。只要国有企业继续占据主导甚至统治地位,并且和政治结合在一起,那么法治很难成为可能。法治,也就是法制的正常运作,取决于各方面的力量的旗鼓相当。在力量较为平衡的情况下,作为法治的核心的契约就成为可能。

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