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预算修法审议延后 争来的时间万勿虚度

2012年12月14日 08:44 来源: 南方都市报 【字体:

  12月13日,财新记者从全国人大相关部门获悉,12月底召开的全国人大常委会会议,其议程不包括《预算法修正案(草案)》的第三次审议。这意味着,对《预算法》的修订将极有可能留待下一届全国人民代表大会及其常委会完成。

  本轮《预算法》的修订工作,历经多年,从2004年开始,跨越第十届、十一届两届人大,两度成立起草小组,争议与波折不断。一直到2011年11月,国务院常务会议原则通过草案时,相关修订内容尚处于保密状态,2012年6月,《预算法》的二审文本才得以与社会公众见面。《预算法修正案(草案)》的征询意见过程,在一个月时间里仅通过全国人大网提交的各方意见就超过了33万条,一部法案的社会关注度之高、争议之大,由此可见一斑。

  应当说,于此时将《预算法》的修订工作延后,是立法机关值得肯定的负责任态度。当下立法进程中的民意征询,作为原则上的必经程序,一直缺乏相应的后续对接。每次面向社会征求意见之后,对数以万计的各界意见如何分析、整理、汇总,包括对相关建议的采纳情况等,公众都处于无从(也无力)得知的状态。基于此,既已走完意见征询程序的修法进程,本是可以径自往前走的,《预算法》的修订在此制度背景之下能正视争论、适时延后审议,不失为立法程序完善的一个良好契机。

  截止到《预算法》的二审文本,除了“预算公开”等与现行信息公开制度的对接性规定被视为亮点外,草案内容不少地方仍争议不断。“进步之处有限,多项重要规定反而出现倒退”,据此前媒体援引学者观点,认为草案文本中“政府对预算的行政管理权未见削减、反被强化;原属人大及常委会的审查、审批及监督权,以各种形式授权给政府;对预算违法违规的法律责任和问责力度有限;预算超收收入安排支出延续报告制,而非人大要求的审批制;本该退出历史舞台的财政专户被以法定形式固化”。一言以蔽之,主导《预算法》修订的思路,仍旧停留在“政府管理预算”的阶段,而未明确人大与公众对政府权力(尤其是对财政预算的支配)的约束与规范这一宗旨。

  《预算法》非赋权法,乃限权法,它是公民通过代议制机构行使权力,规范政府的收支行为(尤其是支出行为)的重要方式。对《预算法》的修订,包括中央部门、地方政府、学者公众的各方意见,应当有一个公共辩论与博弈的平台,各方利益和观点都应当充分表达,让立法告别暗箱游说与操作,在制度完善层面为立法民主树起标杆。

  与此同时,必须重申对“全口径预算”的严苛要求,绝不能再允许政府预算外开支的存在和蔓延。《预算法》修正案二审草案已明确写入“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,执政党的十八大报告也提出“对政府全口径预决算的审查和监督”,但是否能够藉此根除预算“两本账”的顽疾,却仍有模棱之处。因为在同一部《预算法》修正案草案中,仍明文将“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算”的编制、执行和实施步骤设定继续赋权予行政机关(第91条)。

  预算外开支的大行其道,将是接下来的《预算法》修订工作所必须直面解决的问题,否则靠预算盯紧“钱袋子”的美好期待,便有可能落空。也只有在“全部收入和支出都纳入预算”的前提下,用人大对预算的“审批制”取代“先支出后报备”的报告制,才有可能真正实现对预算的制度化监督,从而终结所谓“小金库”、以及年终“突击花钱”的荒诞,也从根本上约束行政机关的支出行为。

  《预算法》的修订直接关系公共财政的去向,可谓兹事体大,此番因审议延后而争取来的宝贵时间,更应当为各界所加倍珍惜。法案审议的延后不是停顿,恰好成为再出发的起点:诚望社会各方通过更深入、公开的讨论,让《预算法》修正案得以有一个全新的面目,和更科学、更合理的框架体例,不辜负时代与民众对这部“经济宪法”的诸种期待。

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