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李铁:新型城镇化关键在于制度转型

2012年12月29日 06:41 来源: 中国经营网 【字体:

    编者按/作为今后十年中国经济的引擎,城镇化日益成为热点话题。近日,在“2012崇礼中国城市发展(冬季)论坛”上,《中国经营报》记者针对城市化发展模式转型的要点和难点,专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁。

  李铁表示,我国城镇化率达到51.27%,实际上是指统计学意义上的城镇化率,前提就是2亿农民工和7500万流动人口已经完成了非农的转移,这当然是一项非常大的成就。另一方面,我国的户籍城镇化率只有35%,与目前的统计数据相比,存在着16个百分点的差距。如果我们今后制定的任何有关城镇化的政策,仍然过多地关注城市形态的改变,忽视2亿多非农转移人口公共服务的改善,新型城镇化就很难成为一种制度性的变革。以下为李铁对新型城镇化的观点。

  制度性变革应关注人

  我们可以首先解决20%的已经举家搬迁的农民工的问题,这部分大约有4000万人口,他们已经在城市里生活十几年了,但还没有城市户籍,可以首先考虑解决这部分人的问题,再分批次地解决其他人的问题。

  我们认为,2亿多人口的非农转移在道德上仍然是不成功的,因为我们的城镇化伴随着大量的低价征地,没有低价征地和低廉的劳动力价格,我们不可能形成那么多投资机会,不可能完成这么多人口的非农转移。

  每当谈到土地价格的问题,大家更加关注的是房地产用地,其实,我国工业用地的规模远远超过了房地产用地,而且工业用地是零地价,甚至是负低价,在这一块各级政府都是赔钱的。因为各级政府都要招商引资,就利用低廉的土地成本引来企业,带来大量劳动力。没有这种特殊的制度安排,城镇化也达不到现在的目标。

  我国的城镇化走到今天这个程度,不能说过去的制度都是好的,也不能说都是坏的。城镇化还是要往前推进的,但要解决问题,首要解决的就是非农就业的问题。同时,我们要看到,过去各地政府的城市建设投资,开发商是最大的获利者,实际上,城市户籍居民才应该是最大的获利者。那么,今后的利益格局如何协调呢?另外,如何启动非农转移人口消费的问题也要更大的勇气和魄力。

  因此,我们面临的不是简单的城镇化问题,是在一个既定的利益框架中如何重新决策的问题,2亿农民工和7500万流动人口能否成为决策的出发点,将会决定新型城镇化是否成为一种制度性的变革。

  2亿多非农转移人口的所有问题能够一次性解决吗?当然是不可能的,因为即使付出了整个公共支出,也不可能解决积累下来的所有问题。改革不是一下子打翻过去的东西,改革需要在不同的利益环境当中寻找更好的办法。举例来说,我们可以首先解决20%的已经举家搬迁的农民工的问题,这部分大约有4000万人口,他们已经在城市里生活十几年了,但还没有城市户籍,是否可以首先考虑解决这部分人的问题,再分批次地解决其他人的问题?我认为这是可行的。

  变革的四个重要方向

  新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革,也有可能转化成为过去常见的政府投资带动,我们需要拭目以待。

  看到各种改革提法的时候,我更关注的是这些提法能否转变成为实际的行动。城镇化的各种提法目前可以说都还停留在表面上,还没有深入地揭开我国城镇化所涉及的各种利益格局,以及各种矛盾关系的化解。这些提法很可能在传统习惯的势力和观念的影响下,仅仅停留在表面上。新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革,也有可能转化成为过去常见的政府投资带动,我们需要拭目以待。

  我认为,实现新型城镇化的制度性变革可能从以下几个方面考虑:

  首先,应该从关注城镇化数量的增长向关注质量的增长转变,可以从关注数量的扩张向关注质量的扩张转变。实际上,我国的户籍城镇化率只有35%,与目前的统计数据相比,存在着16个百分点的差距。2亿农民工和7500万流动人口在城市还没有享受到同等的公共福利,这些人口算不算已经城市化的人口,目前还是众说纷纭。有些学者认为,这部分人口只能算半城市化的人口。如果我们今后制定的任何有关城镇化的政策,仍然过多地关注城市形态的改变,忽视了人的公共服务的改变,无法启动农民工以及流动人口的消费,质量型的城镇化就难以实现。

  其次,应该从锦上添花型的城镇化向雪中送炭型的城镇化转变。中国城镇化正处于高速增长的时期,是一种后发的城镇化,后发的国家通常都是以先发的国家为参照,我们所面对的是发达国家上百年的城市化发展历程,因此更容易将欧美国家表面的城市形态搬过来,没有将城市化的实质性内容搬过来。在这种情况下,我们的决策者提出的治国和治理城市的标准,也是以发达国家为参照系的,更多的是从表面上参照的;城市的长官在决策的时候,也更加关注城市地表上视觉的变化,忽视实质上的改变。雪中送炭型的城镇化要求国家和城市政府更多地解决城市居民、城乡居民生活中、就业中急需解决的问题。

  再次,我们的城市管理应该从粗放型的管理向集约型的管理转变。首先要改变土地的粗放型利用,譬如,与欧美国家相比,我国的马路特别宽,堵车却很严重,我觉得其中的一个原因就是,我国的土地拿得太便宜了,因此我们利用和珍惜土地等资源的程度就下降了。为什么欧美国家的城市都是修地铁呢?就是因为他们土地太贵了,不舍得用来修路。我们是零地价甚至负地价,给农民的补偿又非常低,这导致了我们的资源利用率非常低,这个转型恐怕是很重要的环节。当然,从粗放型到集约型的转变也不是仅仅体现在土地利用方面。

  最后,城市融资模式需要转型。融资模式的转型现在面临的最大问题就是债务,高速增长的需求,譬如人口的聚集,基础设施的压力很大。现在城市融资模式基本上是以土地出让为主,城市投资方面的各种债务看起来是金融问题,实际上都是土地问题。金融专家讲起来城投债头头是道,可是最后还款靠什么呢?还得靠土地出让。对比来看,西方国家城投债还款主要靠土地基础价格还款,特别是不动产税等各种税收。我们在城市发展过程中一直都不大敢提基础设施价格,很多应该解决的事情都没有解决,譬如国有企业运营效率较低的问题,但是融资模式不转型,我们现在面临的很多问题看起来是很难解决的。再以土地问题为例,假设现在国家强制解决土地问题,城市政府就有可能没法运转,这个问题怎么办?

  新型城市化需要面临的实际问题有很多,还包括决策由短期化向长期化转型等,都是一些制度行为,涉及全方位的制度改革。现在,很多研究城镇化的专家、学者,张口闭口大中小城市,还没有意识到新型城镇化的转型关键在于制度、体制的转型,关键在于方式和观念的转型,这是要不得的。

  链接

  新型城镇化六大指导原则

  近日,全国城镇化规划草案已经基本成型,拟定了新型城镇化的六大指导原则:

  第一,体现以人为本的理念,着力提高人口城镇化水平,降低城镇准入门槛。

  第二,坚持城乡统筹,把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合,以工促农、以城带乡,实现城乡经济一体化发展。

  第三,合理调整优化城市群格局,促进人口分布、经济布局与资源环境相协调。

  第四,以大带小,把大中城市和小城镇连接起来共同发展。

  第五,集约高效,合理控制建设用地规模,合理设置城镇建设标准。

  第六,完善城镇的功能,改善人居环境、基础设施和公共服务。

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